深化“多规合一”改革

促进城乡高质量发展

——自然资源部国土空间规划局解读《关于加强国土空间详细规划工作的通知》

自然资源部国土空间规划局

为了全面贯彻落实党的二十大精神，深化“多规合一”改革成果，提高城市规划、建设、治理水平，促进城乡高质量发展，日前，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号，以下简称《通知》），对当前阶段的详细规划工作作了总体部署。自然资源部国土空间规划局负责人围绕《通知》出台的背景、内容和工作要求等进行解读。

1.问：《通知》发布的背景和主要考虑是什么？

答：一是深入贯彻落实党中央精神，深化“多规合一”改革要求。当前，《全国国土空间规划纲要（2021—2035）》已印发，“三区三线”已划定，城乡统筹的国土空间格局已基本形成，省市县各级国土空间总体规划编制审批正在全力推进，作为实施性安排的详细规划正成为持续深化“多规合一”改革的关注焦点。《通知》要求各地要在“三区三线”划定后全面开展详细规划的新编或修编工作，就是要发挥详细规划在五级三类国土空间规划体系中承上启下的关键作用，将总体规划确定的各项目标、指标和要求向下传导落实到详细规划，并通过详细规划的落地实施将“多规合一”改革不断向纵深推进。

二是落实新时代新要求，促进城乡高质量发展。随着各级国土空间总体规划的报批工作已进入最后关头，各地的国土空间规划工作重点已经逐步转向了详细规划。针对传统控制性详细规划主要面向增量空间、依靠静态蓝图的编制方法和管控模式已不能适应当前经济社会发展实际需求的突出问题，《通知》明确详细规划要以促进城乡高质量发展为目标，引导优化城乡空间结构、完善功能配置、提升空间品质、激发发展活力，并将以人民为中心的发展思想贯穿规划编制和实施管理过程始终，不断提高城市规划、建设、治理水平，促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展。

2.问：如何认识详细规划的地位作用？国土空间详细规划与既有规划的关系是什么？

答：一是强调了详细规划的法定作用和政策属性。《通知》明确国土空间详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。各地自然资源部门要按照《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》（自然资发〔2022〕186号）中的要求，履行好详细规划编制和实施管理的主体责任，各地编制的专项规划、各类策划和实施方案、城市设计等有关空间管控的核心内容和要求要根据程序纳入详细规划，而不能直接替代详细规划作为设置规划条件、核发规划许可的依据。同时，《通知》明确国土空间详细规划是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。各地要发挥好详细规划的政策工具作用，在具有“唯一性”的空间上统筹高效配置空间资源、优化空间功能布局、提升空间功能价值，不仅可以为城乡高质量发展提供更高质量、更高效率、更加公平、更可持续、更为安全的空间保障，也可以持续为城乡高质量发展塑造新优势、创造新空间、激发新活力、释放新动能。

二是明确了详细规划与既有规划继承与发展的关系。传统上，城镇开发边界以内的建设空间主要编制控制性详细规划，城镇开发边界之外的乡村地区主要编制村庄规划，《风景名胜区条例》中明确了风景名胜区详细规划。《通知》中明确了详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型，将上述这些较为成熟的规划类型继续保留并整体纳入了详细规划范畴。在此基础上，随着详细规划的管理范围扩展到全域全要素，详细规划的类型将有所拓展，从建设空间到农业空间、生态空间等功能空间都可以根据需要编制详细规划；随着详细规划从静态蓝图向全过程全周期动态管控转变，详细规划的体系制度将更加完善，从规划编制、规划实施到监测评估、维护运行形成完整闭环管理；随着详细规划从技术文件向制度设计和公共政策转型，详细规划的内涵将更加丰富，将在调查、确权、规划、建设、更新等自然资源全生命周期管理过程中发挥核心作用；随着详细规划向实施治理不断深化，详细规划的方法也将在继承基础上不断发展创新，需要各地不断探索实践。

三是给各地详细规划探索实践指明了方向，又给予一定探索空间。《通知》多处提到了鼓励或引导地方结合实际进行探索，不仅是范围的扩大，更是研究角度、深度的变化。其中，第一条鼓励各地结合实际探索既有规划类型未覆盖地区其他类型详细规划编制管理方法，如生态地区、陆海统筹地区以及城镇开发边界交界地区等。第二条鼓励各地要适应经济社会发展需求，探索不同单元类型、不同层级深度详细规划的编制和管理方法，第四第五条也引导各地在具体规划实践中进一步探索增量空间和存量空间的差异化编管方法。同时，第六条鼓励各地探索“多规合一”地方性标准，第七条鼓励各地探索建立详细规划成果由注册城乡规划师签字的职业规范等。

3.问：此次详细规划改革的目标是什么？新的详细规划方法有何变化？

答：要发挥国土空间规划“多规合一”改革优势，切实加强详细规划对总体规划的传导落实、对高质量发展和高水平治理的支撑保障，对人民追求的高品质美好生活及时响应，需要推动详细规划的方法进行与时俱进的变革，为此《通知》第二条提出了“分区分类推动详细规划编制”的工作要求。

首先，在全域范围科学划定规划单元，整体搭建详细规划一张图基础框架。《通知》要求按照城市是一个有机生命体的理念，结合行政事权统筹生产、生活、生态和安全功能需求，科学划定详细规划编制单元，整体搭建全域覆盖、边界闭合、上下贯穿的详细规划一张图基础框架，并将上位总体规划的战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等方面的要求分解落实到各规划单元，作为按需深化实施层面详细规划的基本依据。《通知》既强调了与行政事权边界对应，使详细规划成为区域发展和实施治理的抓手，又强调了加强单元之间的系统协同，使详细规划更好发挥空间统筹平衡和资源优化配置的作用。

然后，分区分类推进详细规划编制。一方面，在空间维度强调了分区引导和分类管控。其中：“分区域”强调差异性，在城镇开发边界内、开发边界外的不同区域，可以探索差异化的详细规划编制管理方法；“分类型”强调针对性，各地可根据新城建设、城市更新、乡村建设、自然和历史文化资源保护利用的需求和产城融合、城乡融合、区域一体、绿色发展等要求，因地制宜划分不同单元类型。另一方面在时间维度强调分级管理和分阶段编制。其中：“分层级”是改变了传统控规直接编制到地块深度的做法，将详细规划分为单元层面、实施层面两个层面逐级深化，其中单元层面侧重对总体规划的全面传导落实，实施层面侧重对实施治理的支撑保障，在具体操作过程中，各地也可结合实际细分或合并层级进行编制；“分阶段”是改变原来一次性编制为根据需要进行编制，各地可以结合“十四五”经济社会发展和城市建设、治理的需要启动实施层面详细规划的编制工作。

4.问：为什么这次文件强调详细规划要立足资源资产关系？

答：首先，详细规划要立足资源资产的权益关系，编制能实施的规划。规划是对空间权利的优化配置和空间秩序的有效规范，其中详细规划更直接涉及到权利相对人，需要协调好各方面利益关系，而调整空间关系、协调各方面利益首先要了解清楚已有的资源资产权益关系。《通知》强调详细规划要以国土调查、地籍调查、不动产登记等法定数据为基础，加强人口、经济社会、历史文化、自然地理和生态、景观资源等方面调查，综合分析资源资产条件和经济社会关系，准确把握地区优势特点，就是要充分了解现有资源资产关系，切实增强详细规划的可实施性，使详细规划成为可实施、能实施的规划。

其二，详细规划要找准问题，编制能用管用好用的规划。详细规划要统筹考虑经济社会、城市安全、文化传承、生态保护等方面的需求，综合考虑政府、市场、社会、市民在规划过程中的多元诉求，统筹解决规划编制和实施管理过程中的各种空间矛盾和治理问题，而要解决问题首先要找准问题。《通知》强调要按照《国土空间规划城市体检评估规程》，深化体检评估的细度，从以城市或城区为对象，细化到以规划单元及社区为对象，聚焦人民群众更关注的住房、就业、收入、教育、就医、生态环境等身边具体事和经济社会发展真实需求，就是要找准空间治理问题和治理短板，明确功能完善和空间优化的方向，切实提高解决问题的针对性，使详细规划成为能用、管用、好用的规划。

5.问：进入存量发展阶段的详细规划，有哪些针对性的引导要求？

答：当前，城市已经进入存量发展阶段，我们的详细规划要从增量为主转向增存并举，既要掌握增量空间如何做详细规划，又要探索存量空间如何做详细规划，要盘活存量、把握变量、引导流量、提高质量；既要在空间维度统筹空间资源要素优化配置，加强增量空间和存量空间差异化的价值引导，又要在时间维度统筹规划、土地等各类政策工具推动规划精准有序实施，促进规划与土地政策的融合创新。此次《通知》重点聚焦在城市开发边界内，用第四、第五两条内容强调了城镇开发边界内增存不同维度详细规划应当考虑的发展目标、动力模式。对于城镇开发边界之外的乡村地区，此前已经以《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发〔2020〕57号）文件进行了部署，后续将结合新形势新要求再行发布相关文件加强有针对性地引导。

其一，城镇开发边界内的存量空间，要推动内涵式、集约型、绿色化发展。随着我国城市发展方式由外延扩张式向内涵提升式转变，盘活存量空间、推进城市更新已经成为新时代城市空间治理的工作重点。而从现实情况看，大城市内部空间结构与后疫情时代生产生活方式需求不尽匹配，很多城市随着规模粗放扩张生出了一系列“城市病”。《通知》明确要围绕“人民城市”建设要求，按照《社区生活圈规划技术指南》，针对后疫情时代实际服务人口的全面发展要求，推动构建功能完整、低碳安全、复合便利的社区生活圈，将城市转化为以复合型社区为基本单元的“小微城市”有机生命体，因地制宜优化功能布局，引导形成多中心、组团式、网络化的“15分钟城市”空间结构，从源头上解决职住不平衡、钟摆式交通和公共空间、公共服务不足等问题，分散和减少城市运行风险，促进形成绿色发展方式和生活方式，提高可持续发展竞争力。

同时，要使城市更加宜居宜业宜游宜学宜养，《通知》明确城镇开发边界内存量空间要重点补齐就近就业和教育、健康、养老等公共服务设施短板，完善慢行系统和社区公共休闲空间布局，提升生态、安全和数字化等新型基础设施，提高城市服务功能的均衡性、可达性和便利性。要在有限的空间内实现结构优化、功能提升、职住均衡等目标，《通知》要求融合低效用地盘活等土地政策，鼓励开发利用地下空间、土地混合开发和空间复合利用，整体提升存量土地节约集约利用水平。要适应以人为核心的创新经济发展需要，《通知》要求促进产业园区与城市服务功能的融合，有序引导单一功能产业园区向产城融合的产业社区转变，有效提升存量空间整体价值。要强化对历史文化资源、地域景观资源的保护和合理利用，《通知》要求各地要依据详细规划合理确定各规划单元范围内存量空间保留、改造、拆除范围，防止“大拆大建”，防止对拆迁改造范围等地域性空间管控要求全国“一刀切”。

其二，城镇开发边界内的增量空间，要强化单元统筹，防止粗放扩张。《通知》要求根据人口和城乡高质量发展的实际需要，以规划单元统筹增量空间功能布局、整体优化空间结构，促进产城融合、城乡融合和区域一体协调发展，避免增量空间无序、低效。要牢固树立土地是宝贵空间资源的理念，合理分析发展需求，在严格控制增量空间开发的同时做好战略留白、加强开发保护管控，在严守安全底线的同时重点强调了要加强耕地保护，确需占用耕地的要按照“以补定占”原则编制补充耕地规划方案，明确补充耕地的位置和规模。要保护好城市周边农村地区的耕地和永久基本农田以及其它优质农用地的资源，既可以保障城市粮食供应和食品产业链安全，也可以有效防止城市蔓延。

6.问：提高详细规划编制水平的技术支撑手段有哪些？

答：《通知》第六条要求强化详细规划编制管理的技术支撑，从发挥城市设计作用、强化规划标准导向性和推动数字化管理转型等三方面来提高详细规划的编制水平和精细化管理水平。

第一，《通知》强调重点地区编制详细规划，自然资源部门应按照《国土空间规划城市设计指南》要求开展城市设计，城市设计方案经比选后，按法定程序将城市设计方案的有关建议统筹纳入详细规划管控引导要求。

第二，《通知》从适应新产业、新业态和新生活方式需要的角度出发，鼓励地方按照“多规合一”、节约集约和安全韧性的原则，结合城市更新和新城建设的实际，因地制宜制定或修订基础设施、公共服务设施和日照、间距等地方性规划标准，体现地域文化、地方特点和优势，防止“千城一面”。

第三，《通知》提出加快推进规划编制和实施管理的数字化转型，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统，按照统一的规划技术标准和数据标准，有序实施详细规划编制、审批、实施、监督全程在线数字化管理，不断提高规划管理效能。要依托国土空间规划“一张图”系统积极开发各类辅助决策算法程序，不断提高详细规划的数字化管理水平和动态适应能力。

7.问：请介绍一下详细规划工作组织和近期安排。

答：首先，《通知》明确了省、市县各级自然资源主管部门的责任分工，让部省市县分工合作，共同推动详细规划工作。《通知》明确市县自然资源部门是详细规划的主管部门，省级自然资源部门要加强工作统筹和对市县的指导，各地可以按照《通知》提出的方向性、框架性的要求，结合自己的特点积极开展规划实践，不断探索和总结面向城市治理的成功经验，为深化“多规合一”改革、完善国土空间规划体系提供更加丰富的详规实践案例。

同时，《通知》明确要统筹政府、社会、公众和专业技术人员等各方面积极力量，让各方同心同向，合力推动详细规划工作。《通知》要求在详细规划编制中做好公示公开，主动接受社会监督，不断健全公众参与制度，更好践行“人民城市为人民”“人民城市人民建”的建设要求。同时，《通知》提出了要加强规划专业队伍管理，要求委托具有城乡规划编制资质的单位编制详细规划，并探索建立详细规划成果由注册城乡规划师签字的执业规范，提高详细规划编制和管理的专业化、规范化水平。

关于近期工作安排，《通知》明确各地要在2023年底前完成详细规划编制单元划定工作，并结合“十四五”经济社会发展和城市建设、治理的需要，及时启动实施层面详细规划的编制工作。近期，自然资源部也将加强培训与指导，鼓励技术管理力量强的地区不断探索总结经验，帮助技术管理力量相对薄弱的地区学习借鉴相关省市先进经验，整体上提高详细规划编制和实施管理水平，促进城乡高质量发展。