近日，中共云南省委云南省人民政府印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），为了便于各地各部门和社会公众部门更好地理解和贯彻落实我省进一步加强城市规划建设管理各项工作，全面推进城乡人居环境提升行动，现将《实施意见》的出台背景和主要内容等说明如下：

一、《实施意见》出台背景

新中国成立特别是改革开放以来，我国城市规划建设管理工作成就显著，城市规划法律法规和实施机制基本形成，基础设施明显改善，公共服务和管理水平持续提升，在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥了重要作用。为进一步加强和改进城市规划建设管理工作，解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，开创城市现代化建设新局面，党中央、国务院于2016年2月6日印发《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号），首次全面系统地提出了我国城市规划建设管理的战略目标和主要任务，并对进一步促进城市规划建设管理改革发展作出了全面安排部署。

改革开放以来特别是近年来，云南省紧紧抓住国家大力推进新型城镇化建设的战略机遇，城市发展波澜壮阔，取得了显著成绩。但目前尚存在着规划权威性和科学性不强、建设管理决策能力不足、保障机制不健全等问题。为认真贯彻落实中发〔2016〕6号文件精神，抓住机遇，推进全省充分发挥规划的战略性、科学性、基础性、综合性、权威性和执行性，发挥规划的引领作用，全面提升云南省科学制定城乡规划、科学指导城乡建设、科学实施城市管理，进一步发挥城市规划建设管理在全省全面建成小康社会、实现跨越式发展、推动经济转型升级中的重要作用，结合云南城市工作的实际情况和发展需要，云南省住房和城乡建设厅牵头组织起草了我省贯彻落实中发〔2016〕6号的《中共云南省委云南省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》着眼改革创新，提出了具体措施，是指导今后很长一段时间我省城市规划建设管理加快发展的纲领性文件。

二、《实施意见》总体目标和主要特点

《实施意见》包括总体要求、以城市规划引领城市发展、提高城市建筑水平、推进绿色节能城市建设、完善城市公共服务、提升城市人居环境、改革创新城市治理方式、完善保障措施等8个方面的重点工作，共33条分项表述的具体内容。

（一）总体目标。到2020年，以滇中为核心的城市群发展取得显著成效，滇西、滇东南、滇东北、滇西南、滇西北城镇群发展更加兴旺，沿边口岸城市国门形象明显提升，各条经济廊带城市协调发展，全省城市特色风貌得到彰显、建筑水平快速提高、房屋和设施绿色节能、人居环境切实改善、公共服务体系更加完善、管理效能进一步增强，形成人口聚集度高、资源配置合理、经济互补性强的云南特色城市体系。着力构建“一核一圈两廊三带六群”区域发展新空间，全面优化省域城市空间布局，运用“点－轴”开发模式，坚持大中小城市并举，优先发展中小城市，完善现代城镇体系，推动城乡统筹发展、产城融合发展。

（二）主要特点。一是全面贯彻党中央国务院文件精神，体现“一尊重、五统筹”的基本工作原则。《实施意见》结合实际，以“一尊重、五统筹”为主轴，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力提高城市发展持续性、宜居性，推动全省城市工作科学全面发展作用做出了细化安排，贯彻落实了党中央、国务院文件的相关要求。二是精准补齐当前全省城市工作短板。长期以来，城市规划、建设、管理始终存在着各自为政、协作水平低下等问题，《实施意见》重视将规划、建设、管理三个环节进行细致融合，形成互相支撑、互为一体的工作格局。三是服务“十三五”的创新意识显著。《实施意见》充分落实《中共云南省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》相关要求，《实施意见》都认真提出了具体落实政策。

三、《实施意见》的重点内容

（一）关于全省城市规划体系

当前全省各地各式各样规划成果多而乱，编制主体不清、层级混乱、行业间行业内规划“打架”问题突出，严重削弱了规划的实施性。在新的形势发展下，传统城市规划编制体系不能较好适应云南省新型特色城镇化发展。从根本上看，在满足城乡规划法规体系的前提下，针对云南省情，创新云南省城市规划编制体系，才能很好地在新形势下保障好新型特色城镇化发展。《实施意见》提出按照“一区一带五群七廊”城镇化空间布局，高标准编制区域规划、特色规划、专项规划、控制性详细规划和城市设计等各类规划，形成层级清晰、功能互补、相互协调的城市规划体系。

（二）关于严格依法实施城市规划

强化城市规划实施监管，加快建立健全城市规划实施管治制度，严格开展建设工程是否符合规划条件的核实工作，主要基于以下考虑：目前换一届领导、改一次规划的现象时有发生，违背了中央严格执行规划的要求，严重阻碍了规划的实施。从根本上看，严格执行规划修改程序，加强公众参与，能很好地实现全省城市规划有效实施。《实施意见》提出城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过。强化规划实施监管，实行规划实施动态评估，未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。建立健全违反规划行为追究机制，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。抓好城市规划检查，城市政府要定期向同级人大常委会报告城市规划建设管理实施情况。

（三）全面开展城市设计工作

目前，城市设计在规划体系中尚无明确定位，在城市规划管理中发挥城市设计作用的意识相对缺乏。《实施意见》提出强化顶层设计，制定完善城市设计管理法规和设计标准体系，提高城市设计管理的权威性。抓紧制定全省城市设计导则和城市街区规划设计导则。好的城市设计需要专业技术人员的精心创作，需要必要的技术规范引导，需要规划主管部门从规划设计到建设管理等全过程的管控。当前全省城市设计工作开展缓慢，缺乏相关支持文件和政策、措施。为全面开展城市设计工作，强化顶层设计，凸显云南“山、水、田、城、村”为一体的山地高原田园特色和特有的地域、民族、文化特色，由各级城乡规划主管部门尽快研究起草、制定并出台适合云南特点的城市设计导则和城市街区规划设计导则等文件。

（四）大力发展绿色建筑

年，建设部制定了《绿色建筑评价标准》，正式启动绿色建筑评价标识工作，经过两年的探索，于2008年进入了快速发展时期，无论项目数量还是规模，都得到极大增长。同时，建设单位、设计单位、施工图审查机构等对绿色建筑的认知程度也逐步提高，基本具备了进行绿色建筑设计、审查的能力。在此基础上，为推进绿色建筑的规模化发展，2013年国务院办公厅转发了国家发改委、住房城乡建设部的《绿色建筑行动方案》，要求规定建筑自2014年起，全面执行绿色建筑标准。

绿色建筑标准规范主要有《绿色建筑评价标准》《绿色工业建筑评价标准》《绿色办公建筑评价标准》《绿色商店建筑评价标准》《绿色医院建筑评价标准》《绿色数据中心建筑评价技术细则》《既有建筑绿色改造评价标准》《民用建筑绿色设计规范》《绿色保障性住房技术导则》《绿色建筑施工图设计文件技术审查要点》等。

强制执行的绿色建筑标准有，规定建筑在进行施工图文件设计时，要编制绿色建筑专篇，或在建筑节能专篇中明确绿色建筑相关要求；施工图审查机构要按照绿色建筑的要求，就设计文件是否落实绿色建筑标准要求进行审查，经审查，符合绿色建筑要求的，方可通过审查。

绿色建材是指在全生命周期内可减少对天然资源消耗和减轻对生态环境影响，具有“节能、减排、安全、便利和可循环”特征的建材产品。认定绿色建材的活动叫做绿色建材评价标识。是由建材生产企业自愿向评价机构提出申请，评价机构按照规定程序进行评价，对符合标准规范的建材产品授予相应星级和标识证书，并在全国绿色建材信息管理平台上予以发布。

推广应用绿色建材一是实行绿色建材评价标识制度。鼓励建材生产企业申报绿色建材标识，逐步建立云南省绿色建材库，为绿色建材推广应用奠定基础；二是逐步引导使用绿色建材。鼓励新建建筑、既有建筑改造逐步加大绿色建材应用比例；三是规定建筑强制使用绿色建材。不同星级的绿色建筑必须使用一定比例相应星级的绿色建材。

（五）实施城市节能工程和扩大可再生能源利用

我省大部分地区属于温和气候区，供暖空调能耗占建筑总能耗的比例较低（理论值在15%以内），如果照搬其他地区的节能评价方式，容易导致在提高围护结构热工性能上花功夫，不利于降低建筑实际能耗。因此，必须实行全能耗节能评价制度，引导采取综合节能措施，着力降低建筑实际能耗。

保证全能耗节能评价制度得到落实，一是制定了《云南省民用建筑能效测评标识管理实施细则》《云南省民用建筑能效测评标识技术导则》；二是推广使用全能耗能效测评软件；三是实行节能设计审查信息告知性备案制度。

低能耗建筑发展目标是根据《云南省民用建筑节能设计标准》编制组的试算结果，严格落实《标准》要求，能够达到61%的节能率，在照明、动力、热水等系统上进行优化，比较容易达到低能耗建筑要求（节能率70%）。

太阳能综合利用条件优越是我省的天然优势，太阳能建筑利用是我省建筑节能的主要措施，大多数情况下，太阳能对建筑节能率的贡献是所有节能措施中最直接、最有效的。为推进可再生能源建筑应用，《云南省民用建筑节能设计标准》要求新建、改建和扩建的民用建筑有用能需求时，应优先考虑使用太阳能和地热能等可再生能源，并至少选用一种可再生能源应用技术类型。为指导太阳能热水系统设计、施工，《太阳能热水系统与建筑一体化设计施工技术规程》要求太阳能热水系统要作为建筑工程的部分，并统一规划、同步设计、同步施工、同步验收，与建筑工程同时投入使用。从可再生能源建筑应用现状来看，存在标准规范要求落实不到位的情况，屋面太阳能利用普遍存在缺乏统筹考虑、安装杂乱无章等现象。此外，根据住房城乡建设部的发展规划，到2020年，全国可再生能源利用占建筑总能耗13%以上。因此，需要进一步扩大可再生能源利用，强化“三同步、一体化”的要求，并结合我省太阳能综合利用条件优越的实际，力争到2020年，全省可再生能源利用占建筑总能耗15%以上。

（六）加快推进棚改安居

棚户区改造是重大民生工程和重大发展工程，对改善住房困难家庭居住条件、化解房地产库存、促进房地产市场平稳运行、实现经济稳定增长，都具有重要作用。习近平总书记在关于城镇棚户区和农村危房改造的重要讲话中指出要加快棚户区和危房改造，走出一条新型城镇化道路。李克强总理多次批示，要对人民群众高度负责的态度，把棚户区改造放在民生工作的突出位置，不折不扣地按期完成既定任务，让更多的住房困难群众受益。

我省将棚户区改造工作作为推进新型城镇化的重要方面，贯彻落实国务院关于加强棚户区改造工作的决策部署，坚持走以人为核心的新型城镇化道路，以改善群众住房条件为出发点和落脚点，突出稳增长、惠民生，明确工作责任，创新体制机制，强化政策落实，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。“十三五”开局以来，认真编制好全省棚户区改造“十三五”规划，计划实施棚户区改造70万套以上，其中，2016年实施18万套、2017年实施20万套左右，到2020年末，全省将累计实施棚户区改造130万套以上，占全社会总家庭户数的10%左右，将全面完成云南现有城镇棚户区、城中村和危房改造任务。

狠抓任务落实，棚改工作取得显著成效。一是2008年至2015年底，我省集中力量重点改造了成片的各类棚户区60.54万户，全部完成后，可有效改善近200万住房困难群众的住房问题。完成直接投资约706.54亿元，拉动全社会总投资近3000亿元。二是积极推进货币化安置，将去库存与推进新型城镇化、完善住房保障体系结合起来，加大棚户区改造货币化安置力度，力争今年全省货币化安置比例不低于50%，到2018年货币化安置不低于60%，逐步消化商品房存量。截至2016年5月底，全省棚户区改造货币化安置累计82757套，消化744.8万平方米商品住房库存，按照棚户区改造货币化率不低于50%测算，“十三五”期间，全省可有效消化约3150万平方米商品住房库存，为全省房地产持续健康发展提供巨大空间，为全省供给侧改革作出重大贡献。

立足发展实际，用足用好棚户区改造政策。一是切实加快推进城镇棚改户区改造，稳妥实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治和危房改造，同时完善配套基础设施建设，加快配套基础设施和公共服务设施的规划、建设和竣工交付进度，努力做到配套设施与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。二是云南省九大高原湖泊是云南省的生命水源，但周边的生态环境十分脆弱，为贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神，使云南成为“生态文明建设排头兵”，九大高原湖泊治理工作迫在眉睫。省政府领导提出要整合棚户区改造政策，把九大高原湖泊周边规划区内民房拆除、搬迁纳入棚户区改造政策范围，加快推进沿湖治理工作，有效扩大棚改政策的支持范围，也是改善九大高原湖泊周边环境重要举措。

（七）关于城市慢行交通系统

城市慢行交通系统是城市综合交通系统的一个重要组织部分，其发展对缓解日益严峻的城市交通拥堵，人车矛盾提供解决方案。当前，北京、上海等全国主要城市已经制定了慢行交通系统设计导则或规划建设方案，采取增加非机动车道、取消路边停车、设置自行车租赁点等措施来打造连续畅通的慢行网络，并保障慢行系统和其他交通方式之间的衔接，非常值得云南城市的借鉴和学习。《实施意见》根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》“加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行”的要求，制定符合云南城市的自身发展特点的云南省城市慢行系统规划导则，指导各城市开展城市慢行系统的研究和专项规划。

（八）关于老旧小区综合治理

根据省委省政府的部署，积极会同和配合有关部门，结合平安小区建设工作的推进，强化体系的健全完善，逐步扩大 “县（市、区）-街道-社区-居民小组-楼栋”多级治理体系和社区党委、居委会、综治站、工作站、业主委员会和物业服务企业监督到位、互助互补的“多位一体”管理新模式的建立。改变老旧小区目前存在的组织保障有力、公共秩序混乱、物防技防无配备、环境卫生杂乱无章的现状。

依据城市建设发展规划，根据国家和云南省现行相关政策法规，科学合理确定危房集中、基础设施落后老旧小区，特别是危旧小区改造方案，结合棚户区改造工作的开展，推进老旧小区改造，完善配套基础设施，解决群众住房困难。

（九）改革创新城市治理方式

关于改革城市管理执法体制

一直以来，国家和省级层面缺乏专门的城市管理主管部门，对各市、县城市管理工作缺乏必要的指导、监督。一些地方城市管理机构设置不科学，职责边界不清，城市管理执法体制不顺。《实施意见》首次明确省住房和城乡建设主管部门为全省城市管理主管部门，要求整合归并省级执法队伍，推动州（市）、县（市、区）两级政府城市管理领域大部门制改革，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推进综合执法。并下移执法重心，执法力量向基层倾斜，在设区的市推行市或区一级执法，确保一线执法工作需要。这样可最大限度地避免城市管理领域职能交叉、政出多门，有效杜绝多头管理、执法和部门之间互相推诿扯皮现象的发生，提高行政效率，降低行政成本，破除了“看得见的管不了”“管得了的看不见”的体制弊端，提高全省城市管理的质量和水平。

关于提升城市管理执法水平

城市管理执法力量不足、大量聘用协管人员以及管理不规范一直是制约城市管理执法水平提升的重要因素。《实施意见》多措并举强化城市管理执法队伍建设，有效规范城市管理执法行为。一是优化城市管理执法力量，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题；二是严格队伍管理，实行执法人员持证上岗和资格管理制度，统一全省城市管理执法队伍的制式服装和标志标识，规范协管队伍管理，逐步减少协管人员数量，协管人员数量不得超过在编人员；三是要求各级城市管理部门依法建立权力和责任清单，完善执法程序，规范办案流程，强化执法监督，提高办案效率。同时，改进执法方式，依法行使行政检查权和行政强制权，主动接受监督，严肃追究执法人员不作为、乱作为等违法违纪行为。

关于完善城市管理

城市管理工作涉及面广，任务繁杂，不仅体现城市形象，也和市民生活质量密切相关，既是各地的重点工作，也是热点难点工作，需要各级城市管理相关部门形成工作合力。因此，《实施意见》明确，加强市政管理，做好市政公用设施管护、城市道桥管理以及地下综合管廊、给排水、垃圾处理等基础设施管理工作。维护城市公共空间，及时制止、严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间等行为。着力整治城市交通拥堵，综合治理交通违法行为。加强城市生态和市容环境管理，大力开展爱国卫生运动，加强大气、噪声、固体废物、河湖水系等环境管理，推进垃圾减量化、资源化、无害化管理，规范建筑施工现场管理。通过多部门齐抓共管，进一步完善城市管理。

关于推进智慧城市管理

当前由于体制机制的弊端及信息化水平的不高，造成各级政府部门信息开放和共享程度还比较低。大部分地区城市管理信息数字化平台要么建设不到位，要么彼此分割，没有实现信息共享和资源整合，不但降低了行政效率，也会导致各部门行政资源的浪费。为此，《实施意见》提出，加强市政设施运营管理、交通管理、环境管理、政务服务、应急管理等城市管理信息数字化平台建设和功能整合，加强行政处罚、社会诚信等城市管理全要素的采集与整合，促进公共数据资源互联互通和开放共享，到2017年，所有城市要整合形成数字化城市管理平台；到2020年，全省设区城市和州政府所在地城市建设成为智慧城市。逐步建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制，智慧化管理城市。

关于创新城市治理方式

城市管理每日从零开始，只有形成协同共治的局面，才能确保取得明显成效。《实施意见》指出，创新城市治理方式，引入市场机制，推进市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施市场化运营，在相关领域逐步加大政府购买服务力度。推进网格化管理，建立健全州（市）、县（市、区）、乡（镇、街道）、社区管理网络，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。发挥社区作用，以社区服务型党组织建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设，增强基层组织的服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。动员公众参与，依法规范公众参与城市治理的范围、权利和途径，畅通公众有序参与城市治理的渠道。积极动员社会各方面力量参与城市管理，努力打造全民参与、共治共享的城市管理格局。

关于完善城市管理执法保障

目前全省部分地方在城市管理综合行政执法中，存在遭遇有组织、有预谋、有社会不明身份人员参与的阻碍执法、暴力抗法的情况比较普遍。参照省内外经验，城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关建立健全协作机制非常有必要，有助于及时介入调查、迅速查明事件真相、依法打击阻碍执行公务和暴力抗法行为。因此，根据国家有关法律法规，《实施意见》明确要“推进城市规划建设管理的地方立法工作，健全法规保障体系，实现改革创新与法治保障有机统一”“加强司法衔接，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送协作机制”，依法打击阻碍执行公务和暴力抗法行为，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。

关于“城市管理执法机构综合设置”

按照《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求，推进依法治理城市，严格执行城市规划建设管理行政决策法定程序。为完善城市管理体制，落实城市管理责任，在《实施意见》提出要“推动州市、县两级城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现城市管理执法机构综合设置”“到2017年底，实现州市、县两级政府城市管理领域的机构综合设置”。这有利于进一步加强全省城市管理工作的组织领导，健全和完善全省城市管理的长效领导体制和工作机制，提高全省城市管理的质量和水平，强化对城市管理方面的管理力度，高位、有效促进城市管理工作的顺利推进。

关于“严厉打击阻碍执行公务和暴力抗法行为”

通过调研，全省部分地方在城市管理综合行政执法中，存在遭遇有组织、有预谋、有社会不明身份人员参与的阻碍执法、暴力抗法的情况比较普遍。参照省内外经验，城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关建立健全协作机制非常有必要，有助于及时介入调查、迅速查明事件真相、依法打击阻碍执行公务和暴力抗法行为。因此，根据国家有关法律法规，《实施意见》明确要“推进城市规划建设管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，健全法规保障体系，实现改革创新与法治保障有机统一”“加强司法衔接，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送协作机制”，严厉打击阻碍执行公务和暴力抗法行为，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。

（十）关于保证建筑质量安全

关于建筑质量。涉及内容一是完善建筑工程质量管理制度，推进建筑工程质量标准化管理，建立健全建筑项目负责人质量责任追究制；二是加大对住宅工程质量常见问题治理力度。按照住房城乡建设部工程质量治理两年行动的统一要求，为提升工程质量水平，强化质量终身责任追究，近年来我省持续开展创建“住宅工程质量常见问题治理示范工地”活动，每年召开“住宅工程质量常见问题治理现场观摩会”，不断加大住宅工程质量常见问题治理的力度，并将建设、勘察、设计、施工、监理、检测六方责任主体纳入质量终身责任追究范围，完善质量责任追究制度。按照建筑施工规范化、标准化的要求，积极探索工程质量行为标准化和实体质量控制标准化的体系建设，以标准化促进工程质量全面提升。

关于完善城市管理建筑现场“扬尘”治理。规范建筑施工现场管理。建筑垃圾处理、建筑施工扬尘是建筑施工影响环境的重点，需要进一步规范建筑施工现场管理，把建筑垃圾处理、扬尘治理纳入安全文明施工的重要内容，逐步推进垃圾减量化、资源化、无害化，建设标准化工地。