眼下城市的粗放型扩展，使得依赖于土地扩张的发展模式变成了债务危机，这也倒逼政府迎难而上的改革转型。

自《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台以来，城镇化议题的关注热度一直很高。它的发展理念、视角和模式等，也成为学界探讨的重要课题。在我看来，要去理顺这些问题，就该对城镇化的“利益推手”与改革难度有必要的认识。

都知道，所谓城镇化，是人口从农村向城镇迁徙的过程，这也是国际普遍的规律。而与国际相比较，中国城镇化的特点表现在以下几个方面：一是制度背景不同，城镇管理体制、户籍管理体制和土地管理制度以及融资制度等；二是发展路径不同，政府可以低成本地调动资源，支持城市的基础设施建设，例如降低土地、劳动力和环境成本；三是发展阶段不同，中国面临着后发劣势，处于两难选择，既要向发达国家看齐，走赶超路线，同时又面临着大量低收入和低素质的农民进城。

而就规模差距看，中国是在世界最大规模人口的基数上，完成的高速城镇化进程，史无前例，无经验可借鉴；还有，从积累的矛盾看，中国是由于体制特点造成的人口城镇化质量不高和粗放型发展的模式，影响到未来城镇化的可持续发展。

所以，中国的城镇化发展模式分析，前提是在制度背景下了解利益推动的增长机制。

国际上所谓市场经济规律更强调企业家为主体的推动机制，而在中国，是企业和政府双重的推动机制，前者是通过市场机制发挥了企业家最大的潜质，而后者则是通过政府力量配置资源和要素，大大降低了企业家的经营成本。

企业家在这个过程中完成了资本积累，政府则满足了干部的升迁和城市的改造。三十年发展的结果，是企业家和政府对于这种发展模式的过度依赖，导致了向负面的转型。

企业希望进一步降低成本，但是遇到了劳动力、土地和环境成本飙升的挑战。政府则继续通过排斥公共服务降低城市发展成本，但是随着土地和环境成本上升，城市的粗放型扩展导致政府的财务成本大幅度上升，使得依赖于土地扩张的发展模式变成了债务危机。

因此，这种发展结果倒逼企业和政府必须面临转型。关键在于政府转型的压力面对着各种利益主体的挑战，自身发展模式调整的适应能力，征用土地的成本和吸引投资过度竞争的压力，既得利益阶层的城市户籍居民对改革的阻力，债务和政绩约束的压力等等，使得改革政策的提出面临着严峻的挑战。

推进改革需要的顶层设计和地方实践的结合，政府引导和市场推进的结合，可能是未来探索的重要选择。

（作者：国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心主任）