日前国务院印发《全国国土规划纲要（2016－2030年）》（以下简称《纲要》），这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。值得关注的是，《纲要》还对严守18亿亩耕地红线，有效管控新城新区和开发区无序扩张等作出了具体规定。国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员林家彬在接受中国经济时报记者专访时表示，国土规划是国家中长期空间发展战略的具体体现，编制和实施国土规划是促进资源合理利用、生态高效保护、空间集约开发、区域协调发展的有效手段。《纲要》的许多内容都值得关注，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动将发挥指导和管控作用，对于缓解人地矛盾、促进统筹发展、协调发展、绿色发展将起到重要的顶层设计和“路线图”的作用。

《纲要》突出了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念

中国经济时报：本次发布的《纲要》信息量大，亮点也很多，在您看来，最值得关注的是哪些内容？

林家彬：作为我国首个公布实施的全国国土规划，《纲要》的许多内容都值得关注。我最关注的是以下五点。

第一，在规划的总体思路上，突出了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态环境保护和资源高效利用作为了规划的重点内容。首先在“基本形势”一章中，对资源约束加剧、生态环境压力加大的客观现状进行了充分具体的描述。在“指导思想”部分，指出要“大力推进生态文明建设，坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，加快转变国土开发利用方式，全面提高国土开发质量和效率”。“基本原则”的第一段全部都是与资源环境相关的内容。《纲要》共提出了11项主要规划指标，其中10项都是有关资源和环境的；其中的5项约束性指标全部都是保护资源和环境的目标。

第二，在国土开发的空间重点方向上，提出了依托主要交通干线和综合交通运输网络，积极培育国土开发轴带，促进多中心网络型国土空间开发新格局的形成。除提出重点推进丝绸之路经济带建设和长江经济带发展之外，还点出了沿海轴带、京哈—京广轴带、京九轴带、包昆轴带、陇海—兰新轴带、长江经济轴带、沪昆轴带、京兰轴带共八个开发轴带。特别提出，要重点培育东西向开发轴带，促进国土开发重点由沿海向内陆地区纵深推进，加快缩小地区差距。

第三，在“推进城镇化发展”部分中，提出了“控制生产空间，减少工业用地比例，提高工业用地投入产出效益；适当增加生活空间，合理保障常住城镇人口居住用地”的要求，这对于我国城市土地利用中存在的问题而言具有很强的针对性。

第四，提出了构建“五类三级”国土全域保护格局的重要思路，即按照环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源5大类资源环境主题，区分保护、维护、修复3个级别，按照资源环境主题实施全域分类保护。对开发强度较高、环境问题较为突出的开发集聚区，实行以大气、水和土壤环境质量为主题的保护；对人口和产业集聚趋势明显、人居生态环境问题逐步显现的其他开发集聚区，实行以人居生态为主题的保护；对重点生态功能区，实行以自然生态为主题的保护；对水资源供需矛盾较为突出的地区，实行以水资源为主题的保护；对优质耕地集中地区，实行以耕地资源为主题的保护。这一思路提高了生态环境保护工作的针对性和操作性。

第五，对于海洋的生态环境保护与合理开发利用给予了必要的关注，提出了“构建良性互动的陆海统筹开发格局，提高海洋资源开发能力，加快建设海洋强国”的方针以及具体目标，并专设了“加强海洋生态环境保护”一节。这在以往的国土开发利用及保护的相关文件中是相对薄弱的一环，此次得到了强化，是十分必要的。

《纲要》对于缓解人地矛盾、促进统筹发展、协调发展、绿色发展将起到重要作用

中国经济时报：中国虽然地大物博，但是人口众多，随着经济社会发展，土地资源尤其是建设用地日益稀缺，“人地矛盾”日益突出，同时粮食安全问题、生态环境问题等日益凸显，《纲要》的出台对于解决这些矛盾、问题有何意义，将会发挥怎样的作用？

林家彬：国土规划是国家中长期空间发展战略的具体体现，编制和实施国土规划是促进资源合理利用、生态高效保护、空间集约开发、区域协调发展的有效手段。日本、德国、英国、韩国等人口密度高、人地关系相对紧张的发达国家都十分重视国土规划工作。

《纲要》的编制工作历时数年，在全面摸清资源环境家底、把握未来发展大势的基础上，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出了总体部署与统筹安排，提出了生态环境保护与资源高效利用的相关目标及实现途径。《纲要》对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动将发挥指导和管控作用，对于缓解人地矛盾、促进统筹发展、协调发展、绿色发展将起到重要的顶层设计和“路线图”的作用。

守住18亿亩耕地红线，保持谷物基本自给，是国家重要战略抉择

中国经济时报：此前国内有专家曾表示没有必要守住18亿亩耕地红线，但这次《纲要》还是明确到2030年耕地保有量保持在18.25亿亩以上，对此，您是怎么看的？

林家彬：守住耕地红线的实际含义是保障国家的粮食安全。作为世界上第一人口大国，保持谷物的基本自给（粮食自给率95％左右）是国家为规避可能因粮食短缺而导致社会动荡而作出的一项重要战略抉择。“18亿亩耕地红线”是“十一五”规划首次提出的，其背景是快速的城镇化和工业化、特别是“开发区热”导致耕地被大量占用而使国家粮食安全面临危机。18亿亩的数字，一方面来自通过对粮食单产、未来粮食需求的测算等倒推而来，另一方面根据当时掌握的数据，全国耕地面积为18.31亿亩。

2013年底，国家发布了第二次全国土地调查的主要数据结果。结果显示，全国耕地面积为20.31亿亩。但是，其中适宜稳定利用的耕地面积只有18亿亩多。在账面上多出来的2亿亩耕地，与处于下述状况的耕地面积之和大体相等：位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。不过也可以看出，“十一五”规划时所提的18亿亩耕地红线，是充满危机感的红线，而目前的耕地红线则是多了一些主动退守、留有余地的意味。