为保护农民权益提供了制度保障

从1958年开始实施的户籍制度，出发点是解决当时经济社会发展困境，实质上是为当时的重工业化战略提供资源保障，即在国家资金、资源严重短缺的背景下，以工农产品剪刀差等方式，以牺牲农村和农民利益，来为国家工业化提供宝贵的资源。如果说以前中国落后的工业化建立在损害农民利益的基础上，现在应该开始反哺农村、农民与农业。《意见》明确规定，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，农村转移人口不仅可以依照规定条件在城镇落户，并且还可以保留土地使用权等权益。衡量此次户籍改革成败的关键是能否保护农村居民的合法权益不受侵害，户籍改革切忌打农民土地主意，继续伤害农民的基本利益，而要使农民获得最大的体制改革红利。从这个意义上说，新一轮户籍改革应该建立在保障农民既有权益不受侵害的基础上。

为建立统一的公共服务体系提供基础

原有户籍制度的症结是通过一系列的制度分割，形成不同户籍制度主体背后的严重差异化的福利安排，从而导致整个社会的福利损失，进而影响整个社会资源配置效率，影响经济和社会的进一步改革和发展。这种公共产品和公共政策向原有城镇尤其是大城市户籍人口严重倾斜，影响进一步改革和发展动力源的形成，甚至可能影响社会安定。户籍制度改革是一项系统工程，涉及领域多，利益攸关方多，影响人群广，单一改革是难以达到预期效果的。本次改革就是要从根本上触及户籍制度背后不平等的公共福利安排，进而为建立全国统一的公共服务体系提供基础。

有利于形成城镇化进程中公共财政分担机制

通过户籍制度改革，大城市周边的中小城市尤其是较大较强的镇等成为获益最多的地区，如果其义务教育、公共医疗、社会保障、公共住房等公共服务水平比农村地区更好，将成为新一轮人口聚集洼地，并将迎来跨越式大发展的机遇。只要有战略眼光和改革勇气，不要把改变机遇当成负担，新一轮改革红利和发展红利就在眼前。但新一轮户籍制度改革成功与否，制约因素之一是能否为进城的农业转移人口提供数量充足、公平合理的公共服务。但限于各级政府的财力，公共财政势必会受到考验，因而建立科学合理的公共财政分担机制显得尤为重要。应该加大力度研究户籍制度改革和城镇化进程中公共财政分担机制问题。

本次国务院出台《意见》，其基本出发点是经济社会改革和发展需要，或者说是其他领域改革形成的一种倒逼机制等共同起作用的结果。原有的户籍制度再不改革，将会严重影响下一步全面深化改革的推进，将会严重影响到其他改革措施释放的改革红利，将会严重影响到今后若干年经济社会发展的动力源的形成。总之，此次户籍制度改革是发展动力由城乡分割体制下的人口红利转向体制改革创新红利的重要步骤。

（作者系华南师范大学人力资源研究中心主任、博士生导师）