国家发展改革委关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见

发改振兴[2017]52号

有关省（区、市）发展改革委：

资源型城市转型是一项复杂的系统工程。当前我国资源型城市长期积累的产业结构单一、发展活力不足、民生问题突出等矛盾和问题尚未根本解决。随着我国经济发展步入新常态，能源、原材料等行业产能过剩问题凸显，大宗资源性产品价格低位震荡，进一步加剧了转型的困难和压力。为引导资源型城市逐步摆脱传统发展模式依赖，培育发展新动能，根据国家“十三五”规划纲要和《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，制定本意见。

一、总体思路

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力优化发展环境，夯实转型基础，着力加快新旧动能转换，增强可持续发展活力，着力深化改革创新，健全可持续发展长效机制，坚持分类指导、特色发展，努力推动资源型城市在经济发展新常态下发展新经济、培育新动能，加快实现转型升级。

到2020年，成长型城市资源开发模式更加科学，城市发展和资源开发的协调机制初步建立；成熟型城市多元产业体系更加健全，内生发展动力显著增强；衰退型城市历史遗留问题得到基本解决，转型发展基础更加牢固；再生型城市新旧动能转换取得明显进展，经济社会发展步入良性轨道。

二、探索新模式，促进成长型城市有序发展

（一）强化绿色高效的资源开发方式

优化资源开发布局，选择开发利用条件好、环境容量较大的地区，推进大中型矿产地整装开发，实现资源的规模开发和集约利用。严格矿产开发准入条件，禁止不符合条件的企业进入资源开发领域。完善重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率等标准，大力推进绿色矿山建设，到2020年新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，生产矿山加快改造升级，逐步达到要求。加强重要优势资源勘探、储备与保护，探索建立不同类别矿种矿权重叠资源开发协调机制，选择部分资源富集地区，建设重点矿种矿产地储备体系，形成一批重要矿产资源战略接续基地。

（二）发展高水平的资源精深加工产业

加强资源就地转化能力建设，将资源优势转变为产业优势，鼓励有条件的地方，推进“探矿、采矿、选矿、冶炼、加工”五位一体化发展，延伸资源产业链条。按照技术更先进、产品更高端、生产更高效的原则，发展资源精深加工产业，推动石油炼化一体化、煤电化一体化发展，有序发展现代煤化工，提高钢铁、有色金属深加工水平。统筹考虑资源、环境、市场等条件，打造若干产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源深加工产业基地。

（三）促进资源开发和城市发展相协调

统筹地下资源开发与地上城市发展，新建资源开发项目必须符合相关行业发展规划、矿产资源规划、土地利用总体规划和城市总体规划。将矿区生活区建设纳入城市规划，尽可能依托现有城市产业园区作为后勤保障和资源加工基地，避免形成新的孤立居民点和工矿区。引导已有资源开发项目逐步有序退出城区，及时实施环境修复和绿化。合理确定矿区周边安全距离，在城市规划区、交通干线沿线及基本农田保护区范围内，禁止露天开采矿产资源，严格控制地下开采。严格开展资源开发环境影响评价，最大限度减少对居民生活的影响和生态空间的占用。积极推动大型工矿企业与地方融合发展，不断提高产业结构优化效益、规模效益和区域协调发展效益，破除城矿二元模式。

三、激发新活力，推动成熟型城市跨越发展

（一）深化供给侧结构性改革

综合运用市场机制、经济手段和法治手段，因地制宜、分类施策，积极稳妥化解钢铁、煤炭等行业的过剩产能，依法依规全面淘汰落后产能。引导有实力的资源型企业参与“一带一路”建设产能合作，支持资源开采、深加工优势产能“走出去”。支持资源型城市综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，加快处置“僵尸企业”，实现市场出清。全面实施资源税从价计征改革，推进电价市场化改革。结合水资源税改革试点进展情况，逐步扩大试点范围。加快推进国有资源型企业分离办社会职能，减轻企业负担。鼓励资源型城市的民营企业参与中央和省属国有资源型企业混合所有制改革，探索混合所有制企业员工持股。

（二）构建多元化产业体系

促进传统动能改造提升，提高资源型产业技术和综合集成水平，做大做强资源深加工、矿山冶金大型成套装备、化工装备和工程机械等传统优势产业。加快发展战略性新兴产业，大力发展特种钢、高性能稀土材料等新材料产业，鼓励发展风电、光伏发电、生物质能等新能源产业，支持发展生物、节能环保等产业。优先发展现代物流等与当地资源型产业相关的生产性服务业，充分发掘本地自然山水和人文资源，培育壮大旅游、养老等特色服务业。打造若干特色优势明显、技术水平先进、具有较强竞争力的接续替代产业集群，选择符合条件的城市创建接续替代产业示范市。

（三）构建新型营商环境

加快转变政府职能，进一步简政放权、放管结合、优化服务。深化行政审批制度改革，推广网上并联审批、电子化登记等新模式。深化商事制度改革，进一步放宽企业准入，放开放活市场。大力推进投融资体制改革，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。建立公开透明的探矿权、采矿权交易市场，严格执行竞争性出让制度。破除部分资源类行业的行政垄断，引入行业外投资者，激发竞争活力。优化市场信用环境，对企业实施守信联合激励和失信联合惩戒措施，引导鼓励企业诚信经营。健全市场公平竞争保障机制，及时纠正政府滥用权力、限制竞争的行为，维护企业合法权益，建立以“亲”、“清”为主要特征的新型政商关系。

四、拓展新路径，支持衰退型城市转型发展

（一）促进资源枯竭城市全面转型

紧紧围绕2020年全面建成小康社会的战略目标，全面解决制约城市发展的历史遗留问题，重塑发展新动能，打赢资源枯竭城市转型攻坚战。加快棚户区改造，基本完成现有棚户区改造任务，积极帮扶失业人员再就业，切实防范重点地区、重点企业大规模失业风险，完善社会保障和救助制度，采取有效措施消除贫困代际传递现象，坚决把民生底线兜住兜牢。加快推进厂办大集体改革，做好国有企业“三供一业”分离移交工作。深入开展重大矿山地质环境问题综合治理，切实保障人民群众生命财产安全。实施资源枯竭城市接续替代产业培育行动计划，扶持劳动密集型企业和中小微企业发展，培育和引进一批龙头骨干企业，打造一批特色鲜明的专业化产业园区和集聚区。支持资源枯竭城市承接发达地区产业转移，建立发达地区与资源枯竭城市的干部交流机制。健全转型绩效评价体系和评估机制，积极引导地方提高转型效能。对问题严重、困难突出的资源枯竭城市，“一城一策”研究制定针对性较强的扶持措施。

（二）大力实施独立工矿区改造搬迁

以改善矿区发展条件、保障矿区群众基本生活为核心，因地制宜探索切实有效的改造搬迁模式，集中力量突破制约独立工矿区转型发展的瓶颈。改造交通、供电、供水等基础设施，建设规模适宜的供热、垃圾和污水处理等公用设施。完善教育文化、医疗卫生等公共服务设施，提升矿区基本公共服务保障水平。综合考虑吸纳就业等因素，科学规划建设接续替代产业平台，促进特色产业集聚发展。对地处偏远、资源枯竭、已不适人居的矿区，可参照易地扶贫搬迁的做法，稳妥实施搬迁安置，引导人口向发展条件相对较好的地区转移，妥善解决搬迁居民后续就业问题，确保“搬得出、住得稳”。

（三）推动采煤沉陷区综合治理

强化政府引导和协调，发挥市场机制作用，创新治理模式和投入机制，严格防控新生沉陷，加快治理已有沉陷。按照“谁破坏、谁治理”的原则，严格落实企业沉陷治理责任，督促企业限期完成已有沉陷治理任务，力争不再发生新的重大沉陷问题。对责任主体无法确认或已灭失的历史遗留沉陷区，要统筹安排相关治理计划并组织实施。切实加强沉陷区基础设施、公共服务设施建设，加快推进重大地质灾害隐患区居民避险搬迁。全面落实就业促进、社会保障等政策，扶持一批带动就业能力强的产业平台，吸纳沉陷区居民和失地农民就业。积极推动损毁土地复垦利用，鼓励和支持市场主体投资沉陷区治理，提升土地治理收益。

五、聚集新要素，引导再生型城市创新发展

（一）推动经济提质增效

转变经济发展方式，优化经济结构，摆脱对资源的依赖，实现从主要依靠要素投入向更多依靠创新驱动转变，从能源资源粗放利用向绿色循环低碳发展转变。实施《中国制造2025》，推进信息化和工业化深度融合，改造提升传统产业，提升产品附加值，做优做强高新技术产业。支持企业充分运用云计算、大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术，加快发展智能制造、3D打印、网络化制造等新技术、新模式。大力发展具有资源型城市特色的工业设计、工程咨询、现代物流、电子商务、检验检测等生产性服务业，发展壮大居民和家庭服务、健康养老服务等贴近群众生活、需求潜力大、带动力强的生活性服务业，加快服务业向质量效率型转变。加强品牌建设，培育一批能够展示资源型城市制造与服务优质形象的品牌与企业。

（二）鼓励创业创新

传承和发扬资源型城市艰苦创业、改革创新的精神，弘扬敢为人先、宽容失败的创业创新文化，激发全社会创业创新积极性，以创业带就业，以创新促发展。大力倡导企业家精神和工匠精神，培养优秀创业创新人才队伍。依托资源禀赋优势和产业技术基础，扎实开展创业培训工作，打造一批能够充分吸纳就业的大众创业平台，切实解决创业者面临的资金需求、市场信息、政策扶持、技术支撑、公共服务等瓶颈问题。健全创新服务支撑体系，强化企业创新主体地位，打通科技成果转化路径，放宽新技术、新产品、新模式、新产业、新业态的市场准入，加速创新成果向产业活动转化。以科技创新为引导带动政策创新和产业创新，依托技术进步带动资源型城市转型发展，立足资源型城市有基础、有优势、能突破的领域，打造若干有影响、有特色的创新中心。

（三）塑造良好人居环境

坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，加快完善教育文化、医疗卫生、就业服务、社会保障、环境保护等基本公共服务体系，提升公共服务质量和品质。科学规划城市布局，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，构建布局合理、设施配套、功能完善、安全高效的现代城市基础设施体系。建设总量适宜、景观优美的城市绿地和景观系统，打造山水园林城市。强化污染治理和节能减排，提升生态环境质量，创建绿色低碳城市。做好资源型城市精神文化遗产和工业遗产挖掘、抢救和保护工作，合理利用工业遗存发展文化、旅游、设计、创意等产业，延续历史文脉，建设特色人文城市。

六、建立健全新机制

强化开发秩序约束机制，严格执行矿产资源勘查开发准入和分区管理制度，研究制定资源开发与城市可持续发展协调评价办法，以成长型和成熟型城市为重点，加强可持续发展预警与调控。健全资源性产品价格形成机制，研究完善矿业权使用费征收和分配政策，使资源性产品价格灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。研究建立资源型企业可持续发展准备金制度，健全资源开发补偿机制和利益分配共享机制，监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任和义务，优化资源收益分配关系，促进资源开发收益向资源型城市倾斜，支持改善资源产地居民生产生活条件，共享资源开发成果。进一步落实接续替代产业扶持机制，加强政策引导，充分发挥市场机制作用，调动社会力量，推动接续替代产业发展。

七、组织实施

国家发展改革委会同有关部门协调落实有关政策措施，开展转型绩效考核工作，组织编制全国资源型城市可持续发展年度报告，选择具备条件的城市（地区）创建转型创新试验区和可持续发展示范市，总结可推广、可复制的转型经验和模式。各有关省级人民政府要切实负起主体责任，组织编制本省区资源型城市转型发展规划，研究出台配套政策措施，做好统筹协调工作。各资源型城市要强化具体落实责任，结合自身实际制定转型方案，明确转型目标和工作重点，切实抓好落实。完善社会监督机制，鼓励社会公众积极参与转型工作。加大宣传力度，采取多种形式、全方位地宣传资源型城市可持续发展的重要性，形成人人关心可持续发展、全社会支持转型工作的良好氛围。

国家发展改革委

2017年1月6日