“十三五”期间，户籍人口城镇化率须年均提高1个百分点以上

推动1亿非户籍人口在城市落户，有利于促进社会公平，有利于助推经济增长，也有利于让人民群众共享改革成果。在这一进程中，要充分体现“以人为本”，充分尊重群众意愿。同时，也要加快财政配套机制改革，切实提高城镇化的速度和质量——

如何推动1亿左右农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户，使有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是我国推进新型城镇化面临的迫切任务。不久前，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（以下简称《方案》）。

有关专家在接受记者采访时表示，推动1亿非户籍人口在城市落户，必须充分尊重群众自主定居意愿，把落户的选择权真正交给农业转移人口、交给非户籍人口。同时，也要充分发挥财政手段激励作用，抓紧补齐公共服务短板。

避免沦为造城运动

根据《方案》，“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。

目前，在我国流动人口中，既有农业转移人口，也有城镇户籍人口。2015年，我国流动人口约为2.47亿人；农民工总量为2.77亿人，跨乡镇的外出农民工为1.69亿人，扣除交叉重叠部分，城镇户籍的流动人口估计在1亿人左右。

国家行政学院经济学教研部主任张占斌教授说，过去许多地方的城镇化以修楼盖房为主，但人口的城镇化没有同步跟上，造成很多地方出现“空城”“鬼城”。此次国务院发文重点部署1亿非户籍人口在城市落户，有利于切实提高城镇化质量，避免城镇化沦为“造城运动”，也可以让更多人共享新型城镇化的发展成果。

“根据《方案》，不管是农业转移人口还是城镇间转移人口，都可以根据自身条件和居住城市的实际，确定自己能否落户、是否要落户。如此一来，流动人口有了更明确的预期，才能更好地发挥城镇化在扩内需中的作用。”中国城市和小城镇改革发展中心政策研究处处长王大伟表示，由于户籍制度附带着巨大的公共福利，在很大程度上也是一种身份的象征，也是城乡二元结构的重要标志。《方案》要求放开放宽落户条件，实现新老居民同城同待遇，有利于促进社会公平。

尊重群众意愿是关键

许多农业转移人口虽然愿意在城市里工作、生活，但把户口落在城市（镇）的意愿并不高。专家表示，这主要有两个原因。一方面，国务院此前已出台《居住证暂行条例》，明确县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供义务教育、就业、基本公共卫生等六项基本公共服务，并提供诸多事项的办事便利。

另一方面，农村户籍人口享有农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益，虽然各类文件都规定转户不以退出权益为前提条件，但多数农业转移人口仍然存在顾虑，不愿意轻易迁户。

记者了解到，在福建晋江，外来人口达到100多万人，政府也全面放开了落户条件，降低了落户门槛，但落户人口并没有出现井喷式的增长。自2012年以来，晋江市外来落户人口不足3万人。

《方案》提到，充分尊重群众自主定居意愿，坚决打破“玻璃门”，严格防止“被落户”。

“尊重群众的自主定居意愿，这本身就是‘以人为本’的具体体现。”张占斌说，越来越多的非户籍人口到城市落户扎根，这将给城市带来巨大的内需增长潜力。但也需要防范地方为了动员人们到城市买房，强迫性地让人们到城市落户。

王大伟建议，政府要从制度上根本消除有形、无形的限制，打破“玻璃门”，让非户籍人口可以根据自身条件，明明白白地选择是否落户。要加快打通跨地区、跨类型的社会保险关系转移接续；加强农村产权制度改革，在国家层面上，出台相关规定和法律，把农村权益真正固化下来，给农业转移人口吃下“定心丸”。

完善财政激励机制

非户籍人口在城市落户后，更渴望能在医疗、教育等基本公共服务领域享受均等化的权利。《方案》明确提到，要将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系；落实进城落户农民参加城镇基本医疗保险政策；落实进城落户农民参加城镇养老保险等政策；保障进城落户农民子女平等享有受教育权利。

张占斌表示，目前我国城镇化进程在加快，但在公共服务领域的准备明显不足，有不少短板需要补上。要让非户籍人口落户城市以后，享有均等的公共服务，关键要把更多财力向吸纳农业转移人口较多城市倾斜。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。

此次《方案》强调了发挥财政手段的作用。比如，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制；建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制。

专家表示，中央在“十三五”规划建议中已经明确，要“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，不过具体如何操作，并没有相应的机制和办法。此次《方案》明确强调发挥财政手段的作用，国家可以对地方在推进市民化进城方面实行统筹支持，这有利于进一步调动地方的积极性。

“为落户人口提供基本公共服务、增加城市容量，主要依靠地方政府财力，这也是地方政府设置落户条件、部分地区不愿意放开落户的重要原因。”王大伟说，尽管从长期看，人口流入有利于地方经济发展，但短期内将增加公共服务投入，进一步加大地方财政压力。

王大伟建议，当前，首先要完善“人钱”挂钩的财政激励机制和细则，中央和省级财政资金都要考虑各地吸纳农业转移人口和为持有居住证人口提供基本公共服务、增加基础设施建设的增支因素，对地方给予支持和奖励。其次，要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等方式，为短期内集中的基础设施和公共服务设施建设筹集长期资金，缓解当期压力。再次，发挥财政资金的引导作用，通过PPP等方式，吸引社会资本参与到城市基础设施建设和公共服务领域。