“守住常住人口规模、建设用地总量、生态环境、城市安全四条底线”，过去的一年中，关于四条底线的“底线思维”，已经在上海深入人心、逐渐形成共识。

然而，“四条底线”引出了另一个问题：在严守底线的约束条件下，上海该如何发展？比如，要实现经济提质增效，在建设用地零增长的空间约束下，该怎么发展实体经济；要建设科创中心，在常住人口总量控制的约束下，科技创新所需的人才又如何集聚？

看似矛盾存在，但若转换视角，就能明白底线的深层含义：在发展目标下，底线思维倒逼上海转型，将底线和目标放在一起，就能发现上海发展的短板究竟在哪里。

“知底线，补短板，将夯实上海新一轮发展的‘地基’，并可以为中国高密度超大城市从外延增长向内生发展转型探索经验。”上海社会科学院经济研究所原所长、“新经济与产业国际竞争力”研究中心主任石良平教授介绍，近半年来，上海社科院开展了《上海经济发展底线预警与短板研究》的课题调研，试图回答上海如何在底线思维下实现新一轮发展的问题。

用地底线倒逼下，产业需补“失衡”短板

“到2020年，上海全市规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里以内。”上海“十三五”规划中，这条有关建设用地的底线，到底会对上海“十三五”期间的经济增长带来怎样的影响？

“最终有什么样的影响，取决于在土地底线倒逼下，我们能否将产业结构真正调整到位。”石良平表示，正是有了建设用地总量控制这一约束底线，上海在产业结构上暴露的短板显得更加清晰。

“如何防止实体经济‘脱实向虚’，是上海经济‘稳增长’的前提和保证。”调研报告的开篇，便直截了当地指出上海服务业与制造业差距拉大、制造业内部结构失衡、制造业国际竞争力失衡的多重短板，这些“失衡”的短板，将导致城市经济运行变得脆弱。

课题组副组长、上海社科院“新经济与产业国际竞争力”研究中心副主任汤蕴懿指出，上海制造业占比不断降低、“失衡”加剧，与服务业快速发展带来“挤出效应”有关，更与制造业本身发展模式高度关联。上海制造存在过去大工业时期的经济管理惯性，依靠投资拉动、规模扩大发展的路径使得传统支柱产业转型困难、战略性新兴产业发展空间受到挤压。过于依赖土地空间的制造业发展模式，在新一轮产业更替周期下，变得步履维艰，与服务业的差距越来越大。

如今，重振上海制造正当时。调研报告提出，上海需要借助国家系统性“再工业化”政策与项目的规划，顺应当前全球国际大都市“制造业回归”的趋势，振兴实体经济，采取多元化的产业结构，提升经济体的“容错”能力。

然而“制造业回归之路”怎么走？从“建设用地总量控制”的底线思维出发，就能清晰看到：若仍延续投资拉动、扩大规模的办法，那势必将突破土地底线，重回粗放增长的老路。可以说，建设用地总量的底线，倒逼上海制造“自我革命”。

因此，相关专家指出，上海在新一轮产业结构调整中，应以价值链为核心，弃“大”求“精”，提升产业核心竞争力。在城市经济发展中，要保持制造业的适度规模，同时也要放弃全产业和全产业链发展、生产规模追求的惯性思维，焦聚重点领域和环节，优化结构、提升效率。

在土地控制的约束下补实体经济短板，意味着上海要从“大工业”，转向打造全球制造的“高地”。而当视野向内，长三角可以成为上海的“制造腹地”，而上海则可以成为长三角的“制造头脑”。专家建议，上海制造业应形成整合长三角制造能级的能力，比如率先培育类似西门子、通用电气以智能生产取代规模生产的集成企业，同时实现从国际分工规则执行者到国际分工规则制定者的转变。

“当上海有了这样一批头脑型制造企业，它们可以超越土地资源的空间局限，辐射带动长三角制造业整体转型升级。”石良平说。

人口约束下，上海的创新人才从哪里来

“到2020年，把常住人口控制在2500万以内的人口底线。”考虑到城市的承载能力、公共资源的有限性，将人口控制作为长期调控的目标，列上海发展四大底线之首，足见其重要性和迫切性。上海社科院课题报告指出，近十年来上海市常住人口的自然增长率约为4.20‰，若今后几年仍然保持这一速度，上海市2020年的常住人口控制目标应该可以实现。

但是，从2500万的人口底线也可以看出，未来城市人才引进的数额将极为有限。“上海要建设‘具有全球影响力的科技创新中心’，必须依靠人才集聚。”汤蕴懿指出，在人口底线的约束下，当前上海创新人才不足和人才引进机制的短板问题亟待解决。

上海要在人口控制底线下建设科创中心、寻找内生增长动力，关键在调整劳动力结构。从现实情况看，存量结构调节难度大，相比之下，新引进人才结构容易调整。人口控制目标下，新引进人才更需与上海实体经济振兴、产业转型升级的发展方向相匹配。

课题组发现，上海目前引进人才的主体是高校、科研院所等科研机构，现有的户籍制度和积分政策导致引进人才也偏重于科研型。“上海不缺高学历、高职称的‘科研型人才’，而在有限的人才引进指标下，‘创新型人才’短缺的瓶颈亟待突破。”汤蕴懿说。

在上海加快建设具有全球影响力的科创中心22条政策中，已经引入风险投资等评价标准，对原有人才引进政策进行改革。课题组则提出，上海可以在此基础上，进一步突破，探索将人才落户的指标下放到企业，以企业需求为导向，通过企业筛选出留沪的创新型人才。

石良平建议，上海可以优选少数世界和中国最著名的创新型企业进行落户人才推荐，这些企业本身用人标准高、要求严。“目前上海缺少对创新人才的评价标准，而这些企业的标准客观真实，最具说服力。”

近期，华为、腾讯等领先的创新企业正纷纷在上海加大研发力量布局，上海的人才优势是背后的重要原因。石良平认为，上海应该顺势而为，完善人才政策，筑起科创人才高地，与这些企业互利互惠，共同推进科创中心建设。

调研报告建议，除了企业筛选推荐之外，上海还可以鼓励成立专业的创新人才猎头中介机构，中介机构可由一些富有创新经验的企业家、创业家牵头，实行市场化运作模式；也可以按行业创建相关的创新人才中介机构，分行业识别和引进创新型人才。

相关专家指出，上海经济开放度高，产业集中集聚，工业门类比较齐全，信息、人才、技术平台等在全国均处于领先地位，更适合做新技术的产业化，即利用引进或并购的技术，通过技术整合，实现技术的集成创新。因此，上海应该大力引进大型民营企业在上海设立研发创新中心，鼓励在上海进行产业化开发，并在人才落户等方面给予优惠政策。

同时，上海可以鼓励创建专门的产业并购基金，以民企为主体，国企和政府参与，并购具有市场前景的具有原始创新技术的企业，加以产业化开发，从而在创新过程中占据有利的地位。这种集成的创新环境也将为上海创新型人才的引进和发展提供平台。