【编者按】

2016年3月，李克强总理在提交十二届全国人大四次会议审核的政府工作报告中提出，要“建立健全‘人地钱’挂钩政策”。

“‘人地钱’挂钩”是政府工作报告中的一个新提法，旨在调动地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性。具体是指：财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩。

中国人民公安大学法学院副教授杨俊锋指出，“人地钱”挂钩政策提出的背景是，中国公共服务资源的集权型配置已与城市化、市场化所引起的人口大幅、频繁流动及其真实分布状态严重脱节，从而造成资源严重错配，阻碍了人的城市化。这一政策的提出可谓切中要害，无疑会对中国的城市化进程发挥重要的积极作用，但难以从根本上解决当代中国高度等级化的政权体系所造成的诸多问题，如级别不同的城市之间发展高度失衡、地方事权过度向上集中审批、地方实行流官制造成政策短期化等。

杨俊锋副教授认为，根本与长远的制度解决方案是，在法治的框架下，在确保中央政府权威、落实必要中央事权的同时，“让本地民众对本地事务有充分的自主权”，也即推行地方自治。

期待这些观点能对中国实现国家治理的真正现代化有所助力。

中国的城市化进程存在诸多制度性障碍

针对当前中国城市化所面临的种种问题，中央先后提出了一系列的方针与举措。其中，“人地钱”挂钩广受关注，并可能是最具有针对性与可操作性，从而可能是对中国城市化进程影响最大、最值得关注的一项。

一、为何要实行“人地钱”挂钩

“人地钱”挂钩提出的背景，一言以蔽之，乃是中国公共服务资源的集权型配置，与城市化、市场化所引起的人口大幅、频繁流动及其真实分布状态严重脱节，从而造成资源较为严重地错配，阻碍人的城市化。这主要体现在两个方面。

首先，财政资源配置与人口真实流动脱节。中国现行财政体制，都是以假定人口不流动为前提、以辖区户籍人口为基础的。对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给，在中国财政体制框架中是一个盲区。显然，这就很容易导致：流出地获得了相应的转移支付，但无需提供公共服务；而人口流入地的城市，却得不到应有的转移支付。

从一个例子中或可窥见问题的严重性：中国人口第一大县昆山市，2014年底常住人口255万，其中户籍人口仅77万，流入人口则多达178万；2015年一般公共预算收入284.8亿元，财政支出为253亿元。其财政支出完全靠本地地方财政收入。相比之下，甘肃地级市临夏州2013 年常住人口仅195.47 万，而户籍人口则为216.68 万，属典型的人口净流出地；同时，2015 年全州预算收入仅16.58 亿元，但财政总支出却达200.59 亿元。也即，作为净流出地的临夏，却获得了是本地财政收入十多倍的转移支付。

其次，建设用地指标分配与真实人口流动错位。中国的土地开发建设，要遵从建设用地指标配额管制制度。而各地的建设用地指标由中央政府统一计划生成，然后逐级向下分配。建设用地指标偏向于按照城市行政级别、建成区面积与户籍人口等静态的存量指标分配，对老少边穷地区还有额外照顾。但众所周知，中国真实的人口流向是：内地向沿海流动，农村、城镇与中小城市向大城市流动。

这就必然导致：中西部中小城市用地指标供应偏多，从而造成大量荒凉的工业园区与没有人气的“鬼城”；而人口流入的热点城市如一线城市，热点地区如江浙沪粤等，虽有大量外来常住人口，但却并不会因此直接增加建设用地指标，必然土地紧张，房价飞涨，并造成用工成本的过快上涨。

可见，“人地钱”挂钩政策可谓切中要害，并无疑会对中国的城市化进程发挥重要的积极作用。而同时也可较清晰地看出，制约中国城市化的制度障碍，除了众所周知的户籍、土地等具体制度外，另一个不容忽略的因素是自上而下过度集中的政府管理体制问题，而且该问题还可能越来越严重。

二、“人地钱”挂钩所不能解决的问题

1.纵向上看，建制级别不同的城市发展过度失衡

在当代中国，[原文此处之前涉及历史上和现在的“中央集权体制”的内容，依审核要求删除。][]国家的职权和控制资源的范围空前庞大，例如，只有在当代中国才由中央政府集中[]控制全国的建设用地指标，因而各级政府间的权责倒挂就更易发生。

仍以财政为例。“人地钱”挂钩其实只是在现有财政体制下，对转移支付资金的具体分配方式所进行的调整。而更根本的问题是，自分税制以来逐步形成的中央与地方、上下级间财权与事责的结构性失衡，即：层级越高的政府有着越发集中的财权，而事权却相对较少；层级越低的政府事责往往越发增多，但财权却并未相应增加。

其次，本应属于下级政府的资源，又往往被权力中心城市或城区截留与抽血。例如，中央计划分配中最有价值的建设用地指标，大量被高等级政府截留；而且，行政级别高的城市往往利用其行政地位从下属城镇抽取包括土地、资金等各种要素。

而本来，政府配置资源应对于民众公平分配。但中国优质公共服务资源却优先向权力中心城市过度集中，从而直接导致城镇间发展的人为失衡，即：中心城市畸形扩张，并为确保本地福利而往往人为限制外来人口。可以这样形象地描述：大脑充血，而四肢贫血。

再次，自20世纪90年代以来，工商、质监、国土资源等职能部门先后实行垂直领导，并有不断被强化的趋势。仅垂直的层级即有中央垂直、省垂直、市垂直之分。垂直领导的理由自然是遏制地方主义。但实践证明，垂直领导并不能根本上解决地方主义问题，因为在法治和市场滞后的现况下，垂直部门毕竟事实上仍有求于当地党委政府；同时又造成垂直领导部门成为相对封闭的系统，出现监督的空白。

而且，垂直管理又容易导致“条条”本位而脱离地方整体利益，加剧政出多门及“条块”关系紧张，降低行政效能；削弱地方政府对本地事务应有的统一管理能力，加剧下级尤其是基层政府职能残缺、权责失衡——如同地方官员所抱怨的那样，下级政府成了收发室，难免产生“中央/上级点菜、地方/下级埋单”现象，压抑地方政府的积极性与创造性，阻碍地方经济社会发展。

由以上种种不难理解，为何中国的城镇化总体上呈现出过度两极化的倾向：特大城市费力于限制、疏解人口，而中小城市则苦于人口吸纳能力有限；大城市人才严重过剩和浪费，而中小城市则严重匮乏。这显然极不利于城市化特别是“人的城市化”。对上述问题，“人地钱”挂钩政策虽会在相当程度上缓解，但显然难以从根本上解决。

2.从横向上看，不同地区公共服务之车与建制之马不匹配

当代中国的政权系统高度等级化，不同的建制级别不仅影响着用地指标或财政资金的分配，还决定着地方政权享有的权限（包括立法权、执法权及特定事项的审批权限）大小、编制员额、官员的级别待遇与仕途前景等。例如，中国的城镇在建制级别上就存在着等级分明的直辖市、省会市、副省级市、地级市、县级市或县级镇，它们所享有的权力和资源也等而次之。

同时，地方建制的变动调整又高度集权和僵硬。例如，县级建制的调整即要由国务院决定，而最低层级的乡级建制也要由省级政府决定。而且，地方政府的下属机构与编制，也以“中央统一领导、地方分级管理”为原则。尤其是地方各级政权的编制总额都要层层报送至国务院审批——其目的是为了防止地方任意设置“衙门”、扩大编制。

然而，人口分布是变动不居的，市场是不讲行政级别的。因而以行政级别来配置权力和资源，就难免导致与城市化所产生的公共服务需求相脱节：

首先，经济活跃、人口吸纳能力较强地区受制于建制级别，无法有效满足公共服务需求。例如，东部经济发达地区的许多镇，其GDP规模远超过中西部的地级市，人口数十万；而河北燕郊常住人口更多达百万——这在国外已是规模相当可观的城市，但其建制级别却仍是乡级，编制、财政、规划和城市管理无法获得应有权限，公共服务又如何跟得上？

以燕郊为例，与2010 年相比，2016 年刑事案件翻了近两番，治安案件翻了三番，但正式警察只增加了寥寥数十人。整个三河市（县级市）按照户籍人口和编制标准等只配备400 多名警察，其中燕郊只有120名。有的派出所只有16名警察，却管理着数十万人。“事多人少”矛盾尖锐，只能疲于应付。

显然，在上述情况下，即便在人地钱挂钩后，由于这些城镇的建制级别也难以因此得以提升，机构编制也因而很难完全跟上；而且，这些城镇还往往受到高级别的城市或权力中心城区的抽血，加剧了公共服务不足的矛盾。这显然制约了这些城镇的发展，降低了其容纳外来人口的能力，甚至有的已开始走向衰落。

其次，对比鲜明的是：即便人口外流严重的衰败地区，因为建制级别难以随之调低，资源浪费和人浮于事的现象非常严重。而且，即便“人地钱”挂钩后，仍旧能基于建制级别享受相应的权限和机构编制等公共资源，甚至往往还会由于政策性扶持而获得优惠。

3.地方事项过度向上集中审批

众所周知，举凡地方设立某些行业（如钢铁等）的企业，修建地铁等基础设施，以及制定规划等事项，也皆须层层向上报批，甚至要由中央部委专门审批——而这些事项，要么原本是地方事权，要么根本就应由市场决定的。

这必然并已引发一系列的问题，尤其是在城市规划中表现得极为典型。表现为：

第一，耗时长、成本高。报批环节与内容繁琐，数年批不下来是常事。例如，某重要城市的总规报送6年后还仍未获批复；同时审批要求的内容繁多、面面俱到、既深又细，程序极为繁复，成本极高。

第二，难以适应当地社会经济发展变化。层层报批难免导致审批过程漫长，往往导致还没批下来很多条件已经发生变化。而且，审批事无巨细，诸如，城市的详细用地、基础设施和公共服务设施布局等本属地方事务的细节，均须上报审批；同时审批决定又缺少弹性极为僵化，难以适应当地客观条件的变化。

第三，降低管理的有效性和权威性。由于规划审批难以跟上现实变化发展，就难免出现边调整边申报新规划或已批准规划被突破的情况。因而，集中审批不仅未起到树立规划权威的作用，反而造成规划实际效力下降。

第四，过度向上集中的审批体制压抑地方政府的积极性、主动性，降低当地决策质量和城市管理效率。

第五，向上集中审批使得规划制定过程，基本上成为行政内部程序，从而导致地方民主和公共参与机制很大程度上失去意义。

4.流官制的短期化倾向

所谓流官制，简言之即：不得原籍为官，不能一地久任。它是中国延续两千年的古老传统。当代中国在继承的同时又予以完善并上升为法律，形成了当代中国特色的流官制。

流官制确实也曾起到遏制地方主义、打破地域局限的重要作用，但它又有着常被忽略的巨大“副作用”。例如，导致官员对当地实情了解有限，也缺乏本地情感与责任感，更优先考虑的必然是上级满意而非任职地真正的公共需求。

特别是在中国当代政绩考核机制下，流官制容易导致地方官员偏重于在有限任期内看得见的政绩。由此就不难理解，各种大拆大建的政绩、形象工程，好大喜功的新区盲目上马，换一任领导换一套发展思路。这就造成有限的资源被严重地错配和浪费，损害当地经济社会的可持续发展，也制约了公共服务的有效提供，从而严重地阻碍了城市化进程。

5.挂钩政策自身有值得讨论之处

所挂钩的事项，如，转移支付的财政资金，相当一部分本属于地方财政的范畴；实践中财政收入较高的地方，通常都是经济活跃、人口流入的热点地区，公共服务的需求自然更为巨大，为何不主要留给当地自用？而先从各地层层向上收归中央财政再层层向下转移支付，必然要遵从现实的政治逻辑，必然增加损耗、降低效率，并徒增行政成本和道德风险。而土地资源配置则更主要应由当地的市场机制决定。

众所周知，但凡是集中控制，都必然要遇到信息不完全、不对称这一难以克服的障碍。由中央政府集中配置土地和财政资源，也自然难以准确切合各地千差万别且变动不居的公共支出需求。而迄今为止，中国还仍缺乏一套完整的人口流动监管平台，无法准确掌握城市吸纳外来人口的数量，对城镇建设用地增加与农村建设用地减少等数据的测算也不准确。

总之，“人地钱”挂钩虽准确地发现了问题，并也会起到较大的积极作用，但总体上仍只是技术性修补措施，还应在此基础上找出根本与长远的制度解决方案。事实上，城市化对于政府结构，有其特定要求。城市化的内在机理决定了：公共服务要能随着人口迁徙而产生的动态分布相联动，同时要求地方民众对当地的公共产品供给有充分的自主权。

三、几个维度的比较观察

1.城市化成功国家的相关经验

首先，地方自治产生于西方；同时西方地方自治的产生与发展，又都是基于城市自治。近现代意义上的地方自治则可溯源至12、13 世纪，欧洲一些邦国（如英国、瑞典、瑞士与德国）中，城镇（自治单位）向封建主力争地方自治与城市自由的结果。工商金融业的发展，使城市成为封建社会的经济中心，同时也产生了市民阶层，并要求更广泛的权利与自由、城市的独立与自治。经过市民阶层长期力争，遂促成所谓“自由城市”（free cities），亦即“自由的自治单位”（free communes）的出现。这些自由城市具有特定的法律与政治地位，免缴某些封建税赋，独立经营商业，具有自己的机关与法制。

为何地方自治与城市及城镇化密不可分？其主要原因在于：城市人口众多且密集，外部性更强，产生了大量需要自主处理的地方公共事务；同时，城市本质上是市场自发发展的结果，因而对权利和自由尤其是产权和经济自由，有着更强烈的要求。

另外，城市化成功国家重要的普遍经验是，其国家结构形式虽有联邦制与单一制之分，但无一例外都实行的是高度的地方自治。其地方自治的基本特征是：地方事务由当地居民选举产生的地方自治体而非国家任命官员来管理；地方自治体与中央及所在地政府并无直接的隶属、服从关系，但要接受后者的法律约束。市、镇是典型的公共自治体，是由地方居民在自愿的基础上建立。居民通常依照法律规定，通过一定比例人口的投票或者请愿而最终形成建立自治体，并自主决定公共机构的设立及其编制，并根据本地公共支出决定税收。

其次，本质上城市政府应该是人口聚集后，为满足公共产品的需要而自发成立的，并根据城市或社区的需求而自行决定公共机构的规模及相应的赋税。这大致就如同小区建成后，业主成立业委会，雇佣物业公司，设立保安、保洁等部门，并自主决定物业费。这显然有利于最大程度上确保公共服务与各地、各社区动态的实际需求相匹配。

2.苏联城市化模式的教训

苏联的城市化是另一个极端，其城市化是典型的全面集中计划控制下的城市化，是突击实现国家工业化的副产品，是以政治目标和行政手段而非市场为驱动力。

这种城市化模式虽看似发展迅猛，但事实上却产生了一系列严重的问题，主要如：

其一，城市间的不公平。对城市实行倾斜政策，造成了大城市发展迅速，小城市发展缓慢；同时每个城市在住房等城市福利上都不一样，并实行身份证制度（而农民则长期连身份证也没有）严格限制迁徙。由此形成了市民间的等级壁垒，人为制造了权利上的不平等。

其二，城市生活质量低下。由于城市化只是国家工业化目标的工具，其作用只在于为国家的工业化提供劳动力的场所。因而，市民无非是工业化的劳力，而城市则无非是社会主义大企业的居民点。市民的地位虽比农民有所提高，但仍只是国家机器上的“螺丝钉”，并无迁徙、择业自由等最基本的个人权利。

这也决定了计划根本不以市居民基本生活需求出发。例如，城里住宅严重缺乏，且千篇一律质量极差；即使到20 世纪末，其最发达的欧洲部分仍有一百多座城市三分之二以上住房无排水系统。

其三，城市和农村的双输。这种城市化模式不仅造成市民生活质量极低甚至连食品都奇缺，而且这还是建立在“挖”农民的基础上，农民的生活更加困窘。

这种粗放的城市化模式一直持续到苏联解体。直到俄罗斯时代，实质上仍处于城市化边缘，仍在努力摆脱其负面影响。苏联的城市化模式给出的确定教训是：以中央政府高度计划管控下的城市化，或许短期内看似成就惊人，但实际效果极差而成本畸高。这种城市化模式的严重效率损失和民众生活的困窘，也是压垮苏联的一个重要因素。

3.中国历史同时提供的多方面经验教训

教训之一，中国自秦后皆行大一统的郡县制，这事实上对城市格局起着决定性的影响。中国历代王朝的城市规划与管理，主要都是出于政治和军事目的，城市的经济功能要服从于政治军事功能。例如，历史上长期实行限制商业的里坊制及宵禁政策。这必然严重压抑城市发展。因而，本质上中国古代的城市无非是政治军事权力的主要空间表现形式，是维护权力的手段或工具。

而且，历代王朝还总是为凸显中央权威有意突出都城、压制其他城市。这就导致城市间呈现出金字塔状的严格等级层次，作为最高统治中心的都城总是处在金字塔尖。例如，著名的盛唐繁荣，其实也不过是将全国资源集中到长安一地而已，其他城市却都很萧条；反而唐后期中央衰落了，地方才获得发展机会。

从而，中国历史上的城市基本上都是政治军事性为主的城市，商业性城市很少且发展极为迟缓。因为真正的商业性城市，无法为当时的行政体制所容纳。由以上也可见，传统的郡县制加之全国性的抑商政策，极大地抑制了经济与城市发展，是传统中国社会经济长期在较低水平徘徊不前的重要根源。

教训之二，中国古代也产生了众多民间自发生成的市镇。其重要原因则是古中国虽是大一统的郡县制并多强调重农抑商，但其能力和强度毕竟有限，为民间社会自治留下了很多缝隙。当然，在当时的制度与经济条件限制下，商业性市镇规模极为有限且发展缓慢。

教训之三，中国近现代意义的商业性城市直到清末与民国时代才开始兴起。而当时迅速发展起来、治理良好的工商业城市包括租界，基本都采取自治模式。

首先，自清末租界设立后，各国纷纷宣布租界为自治区域，实行与母国大体相似的制度，其中英、法及公共租界最为典型。例如，皆以租界自治机构而非母国治理；一般是由租界选举人（纳税人）会选举出董事会，再产生工部局为执行机关，又下设警务、财政、工程等行政机构，并引入了一整套的法制体系，如较为独立的司法，律师、公司法律等。吊诡的是，这种强权压力下嵌入的地方自治，反而促进了租界的城市法制和经济近现代化。

其次，中国自清末到民国也开始了地方自治的实践。当时所谓的地方自治其实即城镇自治。上海、天津等通商口岸大城市的自治及其对市政近代化与经济发展的积极作用，已广为人知。但其实，许多当年经济规模较小的内陆城市也有着类似情形。

以石家庄为例。20 世纪20年代，作为城市自治团体的石门市自治会和市政公所的成立，揭开了其自治的序幕。依照“市自治制”，市自治会议员由全市选民不记名投票选出，再由议员选出市政公所市长和市董；市议会与市政公所相互制约，“市自治”团体相对独立，县署虽对市自治团体有监督权，但不得直接干预其独立施政。市自治有力推进了城市的经济社会发展，取得了极为良好的社会效果。

当然，遗憾的是，由于当时多变、紧迫的国内外时代环境，导致当时城市自治的成功经验未能受到应有的重视，更未能得以普及和延续。

四、超越“人地钱”挂钩

迄今为止，在纵向公共权力间，中国不仅未摆脱“一放就乱、一收就死”的窠臼，而且地方自主性不足，又与地方主义仍顽固同时并存。历史与现实都反复证明，寄望于向上集权遏制地方主义虽会收一时之效，但成本极高，也无法根除地方主义，是一条死胡同。

在中国，已广为人知并被不断强调的基本理念是：在政府和市场的关系上，应该让市场起决定性作用，政府原则上只需负责维持支撑市场秩序所必需的法治框架；而且政府对市场的规制也应以法律的方式为之。

而不大被注意的是，其实上述原理也适用于公共权力系统的纵向关系上。详言之，即：让本地民众对本地事务有充分的自主权。理论上，仅与个人相关之事，应由个人自己决定，此为自由原则；其实，道理相通但又常被忽略的是，仅与一个地方、社区或组织相关之事，也应由该人群自主决定，此即为自治。中央政府与高层级政府的主要职责，也同样只应是维持基本的法治框架；而且，对下级政府或地方公共团体的约束，也应以法律的方式进行。事实上，法治不仅意味着社会与政府关系的法治化，还要求公共权力之间的关系也要依靠法律来调整，而不应是依赖于人事、财政及资源控制而进行的直接的行政控制。

地方自治不仅有着民主和自由的规范价值，同时也具有提高社会效率、降低社会成本，特别是确保公共服务切合当地需求的功利功能。尤其是城市化、市场化所必然要求并带来的人口及其他要素的频繁自由流动，更空前迫切地要求，地方民众能自主地根据当地实情决定公共产品供给。

1.几个需要指出的观念问题

第一，地方自治并非不要中央的领导，也与之并不矛盾。现代国家的兴盛与拥有一个稳定强大的中央政府密切相关，但同时也离不开充满自由活力的地方。自由活力的地方和强大稳定的中央一起构成张力，两者不断冲突又不断妥协、相互制约又相互支撑。值得特别一提的是，地方自治反而能切实地增强民众的国家认同感，从而也有利于中央政府的权威。

第二，中央政府的事权当然是必要的，但常被忽略的是，如果中央事权过多，反而增加中央政府负担，并导致中央机构臃肿而无力，更会窒息地方积极性和活力，最终损及中央。

北京大学政府管理学院教授李强曾深刻地指出当代中国面临的双重任务，即：在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家权力的基础上强化国家提供公共产品的能力。此洞见也同样适用于公共权力系统内的纵向关系，即：既要减少中央政权不必要的事权，又要同时增强中央政府的能力；既要遏制地方主义，又要强化其提供公共产品的能力。一言蔽之，即治理的现代化。

第三，从法的意义上，城市化是个人自由的结果，也是个人（不仅仅是农民）自由和公民权的内在要求及其实现过程。城市化本身就应是一个还权与赋权的过程。因而，就城市化而言，其实政府的要务与其说是“推进”，倒不如说是破除其障碍，以适应其要求。由此而言，本届中央政府所强调的简政（还权于社会）放权（放权于地方），其实是对城市化最大的推进和利好。

第四，针对现行管理体制所导致的公共服务与真实需求相脱节的现象，无论是流行的省管县，还是县辖市等各种解决方案，虽发现了问题所在，但都无法从根本上解决问题。因为这些都并未触及到问题的根本。城市化所造成的公共服务动态需求，只有通过地方自治才能有效解决。

2.明确并落实中央政府事权

中央政府的事权除了众所周知的国防、外交以及维护统一的全国性市场外，就城市化和市场而言，更为要紧的可能是：保障法治秩序，保障全国性的公共服务的可流通性，确保公共服务信息资源的共享互通，为民众行使自治权利提供制度保障等。

3.逐步落实与城市化相适应的地方自治

大致而言，可分为如下三个阶段：

首先是近期目标。地方自治不可能一蹴而就，而应在向地方放权的过程中逐步实现。在现行制度下逐步增强地方自主权，赋予地方政府以完整的权限和相应的责任。其要者如：（1）应逐步废除建设用地指标制度，让当地政府与市场对土地利用真正拥有相应的决定权。（2）在不违反全国性法律法规、禁止设立跨地区贸易壁垒的前提下，普遍性地赋予地方人大相应的立法权。（3）不断增强地方政府地方性公共产品及相应编制人事的自主权，改审批制为备案制，并赋予相匹配的财权。（4）逐步淡化各级政府间的层级色彩，减少通过上下级隶属关系、借助行政命令的管理方式，应逐步走向通过立法、政策制定等间接方式对地方进行管理。当然，纵向的政府间权限划分，无法事先划出判然分明的界限。因而流行的通过制定自治法来划分各级政府权限的设想其实并不现实。这其实需要由具有权威性的司法程序通过个案裁判来明确。

其次是中期目标。落实现行宪法法律规定的地方自治。在通说和常识中，中国是典型的单一制国家，只在港澳特别行政区实行高度自治，另外实行民族区域自治与基层群众自治。但其实，从宪法和法律的字面规定看，中国是普遍且较高程度的地方自治。只不过真实的中央地方关系并非如此而已。中国现行宪法和法律规定的地方自治也仍有不完整之处，主要如：仍限定于既有的、静态的“行政区划”，而且其调整也完全是行政化的集权控制；中央和上级行政机关之间仍存在着直接的行政命令——服从关系。

其三是远期目标。当地民众可根据实际公共服务的需求，依法自主结成地方自治体，在法治的框架下实行真正的自治。

4.作为向地方放权的配套和保障，不断推进法治并落实地方民主

第一，对地方的控制，应从依赖于传统的人财物控制、及直接的行政隶属与命令方式，不断转向“通过法律的社会控制”。这也正是中央所强调的治理国家、解决问题要“以法治思维、法治方式”的应有要求。另外，从中国实践来看，也正是因为权力收放的不稳定性与非规范化，助长了地方政府扩张权力和利益等各种短期化冲动。因而，各级政府间关系的法治化不仅是法治国家的内在规范要求，也是遏制地方主义的根本之策。

第二，民主原本即地方自治的应有之义，也是确保放而不乱的根本保证之一，也才能根本上确保地方政府积极地提供公共服务。至少，应在现行法律框架下，落实和完善地方人大制度。唯此才能将对地方政府的监督由单一的自上而下的监督，转变为更为彻底的双重监督，并主要依靠当地民众的监督。

5.有关迁徙自由的改革步子还要更大一些

与地方自治密不可分的另一项重要制度是迁徙自由。如果民众“用脚投票”的权利不能充分保障，“用手投票”的价值则必将大打折扣，地方自治的积极功能也难以充分展现，人力资源也难以更合理配置，最终严重制约城市化步伐。

而且，迁徙越自由，各地发展不平衡就越容易由于“人往高处走”的人口流动，而在最大程度上被抹平；而中国各地贫富差距过大的根本原因也主要是因为迁徙自由长期被抑制，以及各种公共资源、优惠政策的不公平配置。

总起来说，改革开放以来中国迁徙自由度不断提高。中国新近实行的居住证制度也不失为进步之举，但仍稍嫌保守。其重要原因在于农民城市化的成本其实可能被大大夸大了。此外，阻碍迁徙自由的制度障碍其实不仅是户籍制度。例如，现行土地制度即在多重意义上制约着迁徙自由。因而，提高迁徙自由度是一个典型的系统工程，需要系统的改革相配合。

（本文原刊于《学术月刊》2017年第1期，原题：“‘人地钱’挂钩之后——中国城市化的体制性障碍与出路”。略去注释，正文有简化和技术性改写，并由作者审定。经授权刊用。）