导读

面对新型冠状病毒肺炎（NCP），既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。

作者 | 邓伟骥

厦门市城市规划设计研究院院长 教授级高级规划师 注册规划师 一级注册建筑师

史无前例的“封城”和疫情发展牵动着每一个人，所引发一系列问题正拷问着每一个人心。史无前例的城市化进程，取得举世瞩目成就高速发展的中国，却再一次陷入由公共卫生安全引发危机之中。前一次是2003年的非典，17年来我国的城市化水平从当时的40.5%快速提升到今天的60%强，人口更加向大城市集中。截止2019年，我国常住人口超千万的城市已有16座，中国已经进入城市型社会。从非典爆发到平息，让我们对传染病所引发城市公共卫生风险有了一次深刻的认识，更引起了政府、社会的广泛重视，并推进了一系列涉及公共卫生事业的机构机制建设，如国家颁发相关传染病防控法规、地方成立疾控中心专门机构、大学开设公共卫生专业学院等。然而这次武汉疫情从出现到爆发过程中，所暴露出的林林总总，直至采用极端而惨重的“封城”代价，几近动用全部社会资源，以此来阻控病毒传播和平抑疫情。遗憾的是在抗击非典后总结的教训却再次上演，城市在应对可能的重大疫情防控治理上我们没有真正做好准备，城市地方政府、企事单位、社会民众在对公共卫生风险认识上依然很有限。就城市规划和空间治理维度应对防控突发重大疫情而言，我们今天所见的靓丽都市，显然与城市高质量发展、健康城市的目标还是有相当的差距。

1.传染病伴随人类共生共存和城市化关系共识

2011年《柳叶刀》传染病专刊“全球化背景下城市化和传染病”综述城市化与传染病的关系，指出与城市化速度、动态机制和和环境密切相关，城市化可能促进或阻止传染病的传播。健康必须纳入城市规划之中，使未来的城市化能够降低流行病传播的风险。发达国家经验表明，城市化在促进整体健康水平提高的同时，已使得疾病模式向慢性病转移，在多数发达国家的城市，良好的居住条件、环境卫生的改善与目标明确的公共卫生干预措施，传染病已日益减少。而在发展中国家，多数国家和城市政府都没有足够资源来应对城市人口爆炸式增长，尚未完成发达国家健康城市转型，在慢性病增长同时，传染病依然是发展中国家“死亡率”“发病率”的首要原因。爆炸式城市增长对全球的健康产生深远的影响，全球化、跨境旅行，城市成为流行病传播的中心。一个城市疾病防控治理关系到国家乃至全球的利益，应强化公共卫生在地方政府中施政的地位，好的城市化政策可以在经济上和健康上产生巨大的回报。中国高速城市化、高老龄化人口比例、巨量的高密度集聚、城市与地区之间便捷高频度流动性，是发达国家所未曾经历的社会状态，我们不仅要高度重视传染病与城市化之间的关系，在汲取发达国家先进经验同时更需要探索适合我国国情特点解决方案。

人类的文明史，就是一部人类与传染病作斗争的历史。在人类文明发展进程中，不间断地遭受到传染病的困扰，人类历史上最骇人听闻的十大病毒，埃博拉病毒、甲型流感病毒、艾滋病毒、狂犬病病毒、肝炎病毒、登革热病毒、SARS冠状病毒、马尔堡病毒、西尼罗河病毒，此次新型冠状病毒初步研究与SARS冠状病毒同“族”。研究成果揭示，人类对病毒特点有较深入了解，困难的是要知道不同病毒的传播方式，只有清楚不同类型的病毒传播途径，才能有效防控疫情发生。例如，植物病毒通过以植物汁液为生的昆虫在植物间进行传播；而动物病毒可以通过蚊虫叮咬而得以传播；流感病毒经由咳嗽和打喷嚏来传播；诺罗病毒通过手足口接触途径来传播；艾滋病毒通过体液、性接触来传播等等。由于病毒个体小、基因少、变化快，传播速度快，病毒引发的传染病防控最为艰巨。历史记载表明，任何一次传染病的大流行，都是伴随人类文明进程所发生；抗击每一次大规模传染病的经验，又促成人类文明进程的跨越。人与自然是共同体，自然一分子，生物体之间更替演化造就今天的地球村。不管是惨绝人寰过去，还是今天正在发生的疫情，同样将造成不可估量的损失，未来我们依然会遇到、要去面对预想不到流行性疾病的困扰。

2. 完善公共卫生体制机制建设重要性的共识

公共卫生关系到国家乃至全球健康的公共事业。公共卫生是指对重大疾病尤其是传染病的预防、监控和治疗，对食品、药品、环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等（百度词条）。美国对公共卫生定义，是通过评价、政策发展和保障措施来预防疾病、延长人寿命和促进人的身心健康的一门科学和艺术。其工作范围包括环境卫生、控制传染病、进行个体健康教育、组织医护人员对疾病进行早期诊断和治疗，发展社会体制，保障人人享有足以维持健康的生活水平和实现其健康地出生和长寿。显然，公共卫生与通常认识上的医疗系统是有一定区别的。为了能够公平、高效、合理地配置公共卫生资源，必须明确什么是公共卫生。遗憾的是，我国目前对“公共卫生”还没有统一认识和明确定义。尽管在《中华人民共和国传染病防治法》第一条就有“公共卫生”提法；《国家突发公共卫生事件应急预案》有“公共卫生事件”提法；中央文件中多次出现“公共卫生”的字眼，但是对其内涵的界定或法律上的释义没有明确。因此，又如何能依法推进公共卫生安全责任落实呢？

武汉市在2019年9月曾做过针对传染病毒的应急处置演习，为何疫情发生后却依然造成惨重的局面？城市在变得越来越大密集、靓丽多彩，为了增长更多城市资源优先向有实际产出的领域倾斜，城市公共卫生风险的意识和共识却没有建立来，城市公共卫生领域软硬件建设存在不足、历史欠账没有得到有效改善，一旦突发重大公共卫生事件，城市公共卫生安全应急响应机制、反应能力不足便暴露无遗。

3. 空间规划变革促进城市健康目标治理的共识

城市规划中关于公共卫生和医疗设施保障等涉及到各类规划，如城市规模、用地布局，绿地系统、城市防灾减灾、医疗卫生、基础设施等专项规划布局。非典之后，有关专家提出“健康城市”规划建设的倡议（王兰等）；把传染病等诱发新型灾害作为公共政策纳入城市防灾减灾规划（秦波、焦永利）。这些思考和建议反映了规划界应对突发公共卫生事件的积极态度和专业水准，城市规划师透过公共政策的视角，把公共卫生结合公共危机管理作了有益探索，具有很强的现实意义。但是目前研究或规划多集中在传统的物质空间领域，而对于城市空间治理落实的成效并不理想。由此也可以看出，一方面固化的传统城市规划的观念和范畴已不适应现实的要求；另一方面确保公共卫生安全公共政策落实，缺乏法律法规、政府机构、社会民众参与的治理共识，城市规划落不了地作用自然很有限。

2月3日关于疫情防控中常会上习近平明确指出：这次疫情是对我国治理体系和能力的大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要对公共卫生环境进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板。要从源头上控制重大公共卫生风险。要加强法治建设，强化公共卫生法治保障。

当前我国正处于规划体制机制变革期，又一次给规划界带来全面反思的良机。原城市规划体系向国土空间规划体系转型，根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要顺应新的历史方位下新时代发展的要求，进行重构性改革，国土空间规划体系构建核心诉求是谋划统筹全域国土空间全要素，强调空间高质量发展与空间分事权治理协同，促进治理体系完善和实现治理能力提升。国土空间规划体系中，不仅要把公共卫生风险纳入防灾减灾系统专项，而且还要着重界定公共卫生系统与医疗系统专项异同，以利空间资源要素保障与分事权落实管控和联动机制的落实，并纳入强制性管控范畴。

下面尝试从完善法治、管理体制、空间资源要素保障三个维度思考，引导形成常态化关注公共卫生风险的重要性的共识，进而实现重大突发公共卫生事件的有效防控。

法治保障

首要是定义公共卫生概念，研究界定内涵，明确法律上的释义，统一社会认知；其次制定“公共卫生法”，修订完善已有包括《中华人民共和国传染病防治法》《国家突发公共卫生事件应急预案》等法规。英国在1848年颁发第一部公共卫生法（Public Health Act）。目前我国没有专门的卫生法，只有以公共卫生与医政管理为主，系列单项法律法规构成的一个相对完整的卫生法体系。这些法规涉及很多的概念没有明确法律释义，没有统一概念表述直接影响各责任部门在执行各单项法规的协同，导致依法治理大打折扣，甚至事发时理解偏差、责任不清出现推诿，以致贻误时机。

管理体制保障

在职能目标管理上厘清公共卫生与医政体系的差异关系基础上，依法加强公共卫生管理体系建设。明晰部门职能制定公共卫生行政管理目标并加以落实，如环境卫生、传染病防控、进行个体健康教育等是该部门主体职能。明晰从中央到地方各级政府公共卫生部门的职能关系，分级管理。如中央政府主要承担制定公共卫生任务目标的职责；地方城市政府负责具体实施，完成公共卫生职能任务，如负责和监督应急设施空间建设、日常维护和管理。依法建立公共卫生资金筹措机制，年度财政公共卫生预算务必确保持续的投入，坚持未雨绸缪。

空间资源要素保障

防灾减灾系统专项规划，就是为响应具有突发性、偶然性及不可预测性的危及城市安全重大事件，构建完善的城市危机管理体系而提出的系统安排。涵括除传统因人工干预诱发自然灾害外，还应着重研究公共卫生安全等新类型风险，以及与抵御灾害相关部门资源的联动协同配套机制，确保当事件爆发时可提供一定的空间设施资源。在空间规划的专项规划体系中增加公共卫生专项规划，或编制公共卫生与医疗系统专项规划，凸显公共卫生、医疗机构在承担职能定位的不同，强化保障两个不同类别设施所需要空间资源。譬如，城市防灾空间用地的规模、布局选址、基础设施配套必须符合应急避灾要求进行建设；平时综合利用可以是城市的聚会广场、公园绿地、体育公园，展览馆、体育中心应结合避灾进行建设（临时庇护所，方舱医院）；就突发公共卫生事件来说，防灾空间选址可考虑紧邻大型医院选址，平时作为公园广场或体育公园，包括隐蔽工程按“战”时进行配套，既解决平时的社区配套和规避医院邻避影响，又可作为“战”时迅速安置避灾防疫隔离场所，就近发挥医院支撑作用；这些场所设施日常维护管理主体可以是担负公共卫生职能部门疾控中心，也可以与平时使用功能的主管部门协同管理。探索多功能防灾应急空间，其目的是明晰管治责任主体同时确保防灾空间的有效落实，得到高效利用。

城市规划其实起源于人类对健康诉求的回应（王兰）。高质量发展城市、宜居宜业的城市、安全健康的城市，需要规划人的智慧构建完善的空间规划体系支撑；需要政府、企事单位、公民的全面参与，达成从源头上加强对公共卫生风险的防控共识；就目前人类的认知而言，已知道每一次疫情出现到爆发都有特定成因环境条件，即但是科学昌明的明天人类也很难做到完完全全的防范于未然。发达国家防控经验表明，科学的治理可以尽量缩小对人民生命和财产造成巨额损失，把突发性风险的破坏性、灾难性管控在一定范围。

2020.2.9