导读

《省级国土空间规划编制指南》（试行）于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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作者 | 李永洁

广东省自然资源厅教授级高级城市规划师

我国是一个陆域大国，同时也是海洋大国。随着综合国力的进一步增强和生态文明新时代“五位一体”战略的提出，陆海统一谋划、统筹协调发展成为时代的必然。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出要坚持陆海统筹，优化国土空间结构和布局。国土空间规划作为对国土空间的保护、开发、利用、修复作出总体部署与统筹安排的顶层设计，打破传统重陆轻海的习惯思维，强化陆海统筹的完整性和系统性，对优化国土资源配置和促进国土资源的集约高效利用，实现全域国土空间治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

1、完整的国土空间定义

国土包括国家的陆地、陆上水域、内水、领海以及它们的底土和上空，是由各种自然要素和人文要素组成的物质实体，是国家社会经济发展的物质基础或资源、国民生存和从事各种活动的场所或环境。自然资源部出台的《省级国土空间规划编制指南》将国土空间定义为国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地国土空间和海洋国土空间。生态文明新时代的国土空间规划要树立大国土理念，要根据陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，坚持陆海统筹，促进全域国土空间统筹协调开发保护和利用。

2、注重陆海的有机联系对构建完整国土空间意义重大

2.1 陆地和海洋是有机联系的统一体

地球表面由陆地和海洋组成，无论是两者的自然属性，亦或是在其中的人为活动，都紧密关联、相互依存。一是陆海空间相互交融，陆地与海洋在不断交互融合的过程中形成了独特的过渡空间——海岸带，并集聚了全球60%的人口和70%以上的百万人口城市。二是陆海产业高度关联，海洋产业的发展需要相关陆域产业提供必要的原材料、资金、技术和服务，陆域产业则需要海洋提供生产资料和运输通道，诸多滨海地区凭借海洋和港口资源，形成了临港产业集群。三是陆海生态休戚与共，陆域生态系统与海洋生态系统之间不停地进行着能量流动和物质循环，在长期动态演进过程中，两者相互作用，形成动态平衡的完整体系。

2.2 陆海联动对构建完整国土空间具有重大意义

2.2.1 有利于协调陆海功能布局，推动全域国土空间的合理开发

当前我国海岸带利用水平依然不高，过度开发与开发不足并存，陆海功能不匹配现象突出。陆海联动有利于从全域国土视角谋划陆海功能布局，特别是优化海岸带空间布局，优化用地用海，协调海岸带功能冲突，提升陆海利用效益。

2.2.2 有利于统筹陆海资源管理，实现全域国土空间的整体保护

由于我国长期的陆海二元分割体制，陆地与海洋领域的规划与管理机制缺乏统筹协调，控制线层出不穷，退缩线政出多门，难以实现陆海资源的有效管理。陆海联动有利于建立完善自然资源资产产权制度，落实资源总量管理和全面节约制度，让绿色发展理念从大陆向大洋延伸。

2.2.3 有利于推进陆海生态共治，实施全域国土空间的系统修复

陆海联动能够从根本上改变以陆看海、以陆定海的传统思维，从促进生态系统完整性、稳定性和保障功能提升角度出发，综合考虑自然生态要素、陆域与海洋以及流域上下游关系，优先构建陆海生态安全格局，重点强化陆海生态系统保护，统筹推进陆海生态环境联防共治。

3、陆海统筹构建国土空间的若干建议

3.1 强化陆海统筹、以海定陆的顶层设计

3.1.1 强化规划引领作用

省域国土空间规划及沿海城市国土空间总体规划要高度重视海洋专章的编制，坚持“陆海统筹、以海定陆”原则，统筹考虑全域空间利用和功能用途划定，实现海岸带陆海两侧的功能用途无冲突落地。同时，沿海省市要编制陆海统筹专项规划和海岸带保护利用专项规划，依照海洋资源环境承载能力和主体功能统筹谋划陆域、海域开发布局，协调匹配海陆主体功能定位、空间格局划定、开发强度管控和管制原则设计，实现陆海产业、生态、基础设施、公共服务等一体化统筹发展。

3.1.2 加强陆海功能的协调对接

在主体功能层面，要改变原有陆海分头划设主体功能区的方式，在科学评估海岸带本底条件变化、开发利用情况和国家战略需求的基础上，统一确定囊括陆地与海洋的主体功能定位。在用途管制层面，要加强原海洋功能区划与土地利用规划、城市总体规划等成果的整合衔接，调整海岸带两侧功能的冲突区，形成陆海统筹和谐发展的“一张图”。如果近岸海域被划为生态红线区，如各级海洋保护区、重要渔业红线区、典型海洋生态系统红线区等，相邻陆域则应相应调整，布局为限制开发区或者禁止开发区。

3.1.3 加快实施海岸带综合管理

目前全球已有140多个国家和地区实施了海岸带综合管理，而我国尚处于探索阶段，海陆分治、海陆脱节情况明显。国土空间规划要为海岸带保护与利用立法提供空间支持，在海岸线保护与修复、海岸线退缩线制度、近岸海域环境整治方面提出政策建议。规划管理上要逐步改变陆海分割的建设审批体制，统筹陆域空间和海域空间开发建设，实现海岸带资源节约集约利用。要探索建立土地与海洋空间一体的年度计划制度，从制度上解决围填海问题。

3.2 统筹陆海功能布局

3.2.1 构建湾区引领的沿海经济带

湾区经济是一种重要的滨海经济形态，是当今国际经济版图的突出亮点，是世界先进滨海城市的显著标志。国土空间规划要结合各海湾的自然属性和湾区经济特征，以湾区为开发保护单元，串珠成链，布局各具特色、功能互补、优势集聚的滨海发展空间。要重点强化陆地与海洋产业的有效对接，把海洋资源的开发利用与陆地空间的结构调整、产业布局及基础设施建设相结合，形成资源合理利用、环境有效保护、区域经济快速发展的沿海经济带。以广东为例，广东有环珠江口湾区、环大亚湾湾区、大广海湾区、大汕头湾区、大红海湾区、大海陵湾区六大湾区和雷州半岛，在省域国土空间规划中，如何以湾区为保护开发单元统筹滨海区域发展，推进跨行政区海洋资源整合，构建各具特色、功能互补、优势集聚、人海和谐的滨海空间尤为重要。

3.2.2 构建高品质的滨海旅游带

当前，全球滨海旅游产业蓬勃发展，逐渐呈现出高端度假驱动、邮轮港口驱动、民风民情驱动等多种发展模式。高起点谋划滨海旅游产业发展，整合全域资源，推进“海洋-海岛-海岸”旅游立体开发，供给高品质陆海联动旅游产品是时代所需。应对发展趋势，省域国土空间规划交通基础设施安排应支撑“交通+旅游”发展新模式，因地置宜布局滨海旅游公路和游轮港口，有机串联沿海旅游产业园、旅游特色区、海洋特色小镇、重点旅游项目，形成滨海美丽的“珍珠链”，使滨海成为每一个沿海省最有活力和最亮丽的风景线。此外，推动海岛联动发展，加强无人岛旅游开发，探索构建跳岛开发的“岛-岛”联动开发模式，推进海岛公园建设等等，也是国土空间规划要考虑的内容。

3.2.3 推动形成海洋特色文化高地

2000多年前，海上丝绸之路把中国古老的文明带入西方，但近代随着工业化进程滞后，相比英、美、日等海洋文化高地，我国却落后了。当下编制国土空间规划，要紧紧把握世界海洋文明时代的背景，把握“一带一路”建设的时代机遇，顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流，深度挖掘和利用海洋文化资源，依据沿海城市差异化的资源禀赋，培育海洋文化高地，构建海洋文化遗产游径系统，开发海洋文化公园，建设一批个性鲜明海洋文化旅游目的地，打造具有浓郁海洋特色的文化输入输出桥头堡。广东近年开展的南粤古驿道保护和活化利用工作，使古老的丝绸之路焕发生机，成为统筹陆海文化的通衢，在国土空间规划中要特别关注其作用。

3.3 统筹陆海生态保护

3.3.1 构建陆海一体的生态保护网络

水是生命之源、生产之要、生态之基。统筹陆地和海洋两大生态系统保护修复，一定要以水为脉，纵向要注重流域的陆海联通作用，横向要注重滩涂的陆海连接作用。通过纵向和横向的生态整治工程筑牢海岸带生态屏障，可利用近岸山地、近岸岛链、沿海防护林带、入海流域水系和红树林湿地等生态保护要素构建“屏-廊-点”一体的生态网络。同时应依据近海海域和沿岸陆域生态系统的整体性和系统性，统筹划定陆海生态红线区，将生态功能重要区域划入陆海生态红线管控范围，加强生态保护修复的政策供给，实现陆海统筹的全域生态保护。

3.3.2 建立陆海联动的生态环境保护治理体系

山水林田湖海是一个生命共同体，海上的生态问题其源头主要在陆上。沿海地区的国土空间生态保护，要按照陆海联动的思路，强化陆地污染源头治理，严格控制污染物排海，实施以海洋环境容量为基础的陆源污染物排海总量控制，完善入海排污许可证制度等。要推进“区域-流域-海域”综合治理，建立完善近岸海域水质目标考核制度，全面推动流域水环境综合治理，彻底消除黑臭水体入海。要推进“蓝色海湾”整治行动，深入开展海岸线及入海河口生态修复，打造一批海洋生态修复示范区。

3.3.3 提升海岸带生态服务功能

在国土空间中，海岸带是一个特殊的地理地带，这里经济发达、人口聚居，人类活动对环境作用强烈，生态敏感脆弱。因此，在新时代国土空间规划中，要更关注海岸带的生态功能、生态价值、生态质量，要更强调生态优先的重要性，陆海统筹协调海岸带保护和开发利用的关系，协同设立各类陆海生态功能区，积极建立以典型海洋生态系统为代表的自然保护区和国家公园。要加强生态保护与修复措施，积极开展山地、防护林、海湾及海岛等生态系统的保护与建设，构建沿海珍稀物种生态廊道和生物多样性保护网络。要分类推进生态岛礁工程，形成各具特色的生态岛礁建设模式和标准，维护海岛生态健康和生态系统完整性。

3.4 加强陆海灾害联防联控

3.4.1开展海洋灾害风险评估和区划

建立海洋灾害风险评估机制，开展赤潮、海洋污染、风暴潮、灾害性海浪、海啸等海洋灾害的监测与评估，划定灾害重点防御区，编制灾害风险区划图和风险图，制定实施差异化、有针对性的风险防范措施。

3.4.2加强海岸带地区灾害防范预警能力

加快“智慧海洋”建设，合理布局各类观测监测设备，构建集岸基、海基、空基于一体的海洋生态环境观测监测网体系。强化海洋生态灾害和环境突发事件陆海联防联控，制定海洋突发公共事件应急预案，健全海洋灾害观测预警报体系，提升风险防范及应急处置能力。

3.4.3构建海岸带地区生态减灾保护修复长效机制

在生态文明理念下，以生态工程构建防灾减灾综合防护体系是更科学和可持续的做法。以红树林为例，红树林湿地区是候鸟的越冬场和迁徒中转站，有很好的生物服务功能，但同时红树林又具有防风消浪、促淤保滩、固岸护堤的功能，有海岸卫士的称号。提升海岸带地区综合减灾能力，要改变传统思维惯性，用更综合、系统、科学的手段，突出生态堤及海堤生态化、突出红树林恢复和造林、突出沿海基干防护林带建设、突出入海口综合防护体系建设、突出生态物联网智能管理等，以生态工程为抓手，加强部门协同、区域协同，形成共建、共享、共管长效机制，筑牢沿海安全屏障。