导读

《省级国土空间规划编制指南》（试行）于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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作者 | 沈  迟

中国城市和小城镇改革发展中心

2019年可以说是国土空间规划年，自然资源部不断推出国土空间规划的一系列政策措施。2020年初，又先后正式发布了《省级国土空间规划编制指南（试行）》和《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》两个重要技术文件，有力地推动了国土空间规划工作，大家对今年完成全部省级国土空间规划充满期待，对于作为省级国土空间规划的上位规划的全国国土空间规划更是翘首以盼。主管部门和各领域专家对国土空间规划的目标原则、科学原理、逻辑框架、技术体系以及规划、管理、实施、督导、评价等方方面面都有很多政策制度、逻辑方法、指标标准等方面的设计和研究。笔者认为，当前国土空间规划应该在不宜人类居住的空间、对接国家中长期目标、人口总量及跨省市迁移3个重大问题上进行深入讨论，进一步提出明晰的要求，尤其是在全国到省级层面做好工作，在全国格局下进行全面深入研究并给出明确结论，避免因为宏观上空间战略的重大遗漏，导致微观层面市县国土空间规划出现重大缺失或者失误。

1.全国尺度、各省尺度下有多少地域是不宜人类生活居住的，或者不宜人类聚居的，规划上如何应对？

众所周知，我国地势西高东低，大体呈阶梯状发布。

第一级阶梯是青藏高原，平均海拔4500米以上，总体上不适于人类居住。

第二级阶梯平均海拔在1000-2000米之间，分布着大型盆地和高原，除了四川盆地，其它盆地都是荒漠戈壁，也不适宜大规模人类聚居。

第三级阶梯上分布着广阔的平原，间有丘陵和低山，海拔多在500米以下，是我国人民主要生活居住的地区。

国土空间规划要摸清这三个地带人口的发展过程、现状情况和未来变动趋势。

我国有各级自然保护区和国家公园，因为生态保护的原因，要根据相关法律法规的要求进行生态移民。但是在这些保护区以外，还有许多自然灾害高危险区，没有明确的居民点疏散甚至搬迁要求，当然空间资源配置也没有相应的应对。《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》第5.3.2现状问题和风险识别中提到了“地质灾害高危险区内农村居民点”，这是很重要的一点，但在具体工作中这是需要特别注意的。以地质灾害及其次生灾害为例，汶川地震让大家知道了“龙门山断裂带”，这是我国四个地震多发带之一，近年来这个断裂带上地震及其次生灾害不断，严重威胁的不仅是“农村居民点”，对在这一带分布的众多城镇居民点危害更加严重。无论是汶川地震中的北川县城以及众多小城镇，还是后来的彝良、鲁甸地震中的城乡居民点，许多都处在无处可避的狭窄空间中，有的城镇沿街道的住宅一半是悬在河道上，而对面则是数百米高的大山坡，这类灾害是没有办法靠工程技术防范的。这类高危险区需要全国的尺度，而不是省市县的尺度才能判读出来。回想当年灾后重建规划，就是因为没有从全国层面考虑，不顾有相当部分有户籍的原住民早就在外地稳定就业的现实，全都就地重建住宅（个别异地重建的除外），客观上造成了浪费。不仅在灾害多发、石漠化荒漠化严重的地区，“一方水土养不了一方人”，我国还有很多处于峡谷中的城镇，实际上不宜人类聚居，需要从全国宏观的尺度识别出来，将这些地方列入绝对减量的规划区域。

国土空间规划既然是空间类规划的顶层设计，就需要全国一盘棋，首先从宏观上大的空间尺度上科学识别那些不宜人口聚居，在全国范围内考虑疏解或搬迁以峡谷型城镇为代表的那些“危卵之下”的城乡居民点。结合新型城镇化规划，首先为那些地区已经出来务工经商的人在所就业的城镇定居创造条件，鼓励甚至补贴他们家庭以及接受他们的城市，让他们举家搬迁，离开那些地区。省、市县规划这方面也要有所作为，通过空间资源的重新配置不断减少有生存危险存在地区的人口，这是一个紧迫的问题，必须引起足够的重视。

2.作为空间资源配置的顶层设计，进一步强化与中国2035和2050两个战略目标相匹配？

十九大提出在2035年基本实现社会主义现代化。从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。那么2035年、2050年，我国经济社会生态发展水平应该是什么样的？一二三产有多大规模？结构怎样？现在我们是制造业大国，将来要成为制造业强国，国土空间应该有怎样变化？有什么新需求、受到什么要素的制约？当前有没有严重的空间冲突或是功能错配？怎样的空间格局及要素配置能够与经济发展相匹配相协调，能够促进经济、社会、生态等系统的相对稳定，并使之具有长远可持续发展的前景？各类产业在全国城市、乡村，各省市大体上是怎样一个分布？过去40年这个分布是怎样变化的，今后的趋势这样？全国的规划既要有大经济区的划分，更要有分省的划分，虽然这个划分或者分配不是一个固定值，可以有一个阈值区间，但必须要有（以后可能进行评估调整），这样才能确保国土空间规划不仅保住生态等国土安全的底线，也能保障经济社会发展的合理需求。

在我国城镇化高速发展阶段，大量人口随着产业的发展进城，产业和居住的需求使城市用地规模扩大是必然结果。如何应对目前制度下，农民进城的同时农村宅基地仍然大量增加，这是国土空间规划不可回避的问题；未来发展中各省区市同样会提出新增建设用地的需求，如何评价各地现状各类用地的合理性、研究发展趋势，制定未来用地的合理性评估标准，效率优先兼顾公平，并根据未来产业聚集的需求，划分建设用地空间，也是国土空间规划面临的重大而且复杂的问题。

3.在人口流动地区差异很大的背景下，国土空间资源配置如何强化以人为本？

人口数据是我们配置资源和提供基本公共服务的基础。国土空间规划离不开对人口要素的基本预测和判断。首先看全国人口总数的预测，中国2035、2050年大概有多少人口？中国是一个人口相对封闭的大国，跨国的人口迁移相对而言比例很小，不足以影响人口总量的预测。国土空间规划的人口专题已经开展，只要用真数据，方法得当，得到比较准确的结果应该不难。总人口要有客观预测，城镇人口也要有相对准确的预测。2019年我国总人口突破14亿，城镇化率突破60%，那么中国高速发展的城镇化什么时候是拐点？也就是大约城镇化率到多高以后速度会降下来或者基本平衡？我认为拐点不可能是70%。影响城镇化也就是人口从农村进入城市的根本原因是城乡差距，在目前我国基本公共服务逐步均等化的背景下，更多的是取决于城乡收入的差距。以我国14亿人20亿亩耕地概算，如果城镇化率达到80%，那么还有2.8亿人在农村，农民人均7亩地多一点，按照人均10亩，每亩耕地每年纯收入300元计算，10亩地也就3000元/年，远低于在城市务工的收入。因此除非经济发展失速，城市提供不了那么多就业岗位，或者城镇从业人员工资收入大大降低，农民进城的动力还是很强的，当然少数城市郊区的“农民”除外。我国城镇化率到80%还未到相对平衡点，那么城乡居民居住占地的比例应当如何？

人口的另一个重要问题是地区分布。胡焕庸线主要是沿着我国第二三级阶梯分界线划分的。按照常驻人口计算，改革开放以来也是我国跨省的人口流动最多的历史时期。人往收入高、福利好的地区流动是一种自然现象，其结果是各地的人均收入或者人均GDP趋向于相对平衡，无论城乡之间还是地区之间。如果农村的福利加上收入高于城市，人口也会倾向于流动到农村。在东部沿海大城市附近已经出现这种倾向，如浙江省德清县2015—2018年，村迁城人口2154人，城迁村人口5394人，城迁村比村迁城多3240人。但这只是少数地区个别现象，与全国城镇化大潮相比不是一个数量级，不可能成为主流。

就全国而言，人口跨省市流动的结果是沿海发达地区更加集中，中西部省会城市更加集中，这些人定居下来以后的结果是各地的人均生产总值及人均收入的差距缩小，发展相对平衡。国土空间规划应当顺应这一趋势，把更多的资源配置到人口流入地区，而不是相反。

总之在国土空间规划于全国各地轰轰烈烈开展的时刻，我们一定要仰望星空，看准方向，把握全局，确保重大问题没有缺失，保障规划更科学、更系统、更权威。