2019年度“变革与创新规划论坛”，暨中规院（北京）规划设计公司技术交流会于2020年1月13日完满召开。“变革与创新规划论坛”是公司一年一度的技术交流盛会，汇聚公司应对新时代变革形势，谋求创新发展的最新探索。论坛特邀中国城市规划设计研究院王凯副院长作主旨报告。

改革开放以来，我国一直处在一个快速城镇化的时代，经过40多年的发展，进入2020年，中国城镇化将会呈现出哪些新趋势？王凯以《2020年后中国城镇化的趋势和特征》为题，介绍了中规院接受有关部门委托对这个各界关注的焦点问题进行深入研究的初步发现。报告分为三个主要部分：（1）当前我国城镇化的现状特征，（2）影响我国城镇化的主要因素，（3）未来城镇化发展趋势与判断。

一、当前我国城镇化现状特征

01全国人口总量增长放慢，城镇化增速趋缓

最近几年，我国城镇化呈现出一些新的现象。第一点是人口的总量增长最近放慢了。过去我们认为，中国的人口峰值在15亿左右，现在的预测是，到2030年前后，人口数量将达到峰值，在14.5亿左右。这个预测要低于原来的预测，原因是，尽管我们二胎放开了，但是出生率比想象的要低很多，特别是去年出生的人口数量比预计的要少很多。2018年我国人口已经有13.95亿，2019年应该会超过14亿，比较接近人口峰值了。从图1可见，我国人口增速持续放慢，从1987年的峰值16.7‰下降到2018年的3.8‰，近五年年均增长率为5.09‰。

第二点是城镇化增速趋缓。我国2018年城镇化水平是59.6%，到2019年底，城镇化水平会超过60%。超过60%以后，就到了一个城镇化的新时期。从增速来看，改革开放40多年来，前30多年平均每年1.5%的增速，这两年降到1.3%，比前些年有所下降。整个人口总量增长、城镇化增长的速率，包括经济增速，都在趋缓，这是一个大的情况。

图1：1993-2019年中国人口增长率

图2：1982-2018年中国城镇化率

02人口集聚在空间上东部减缓、中西部提升、东北部加速流出

人口聚集的空间特征近几年有一些变化。一个是人口还在向东部聚集，但是其速度减缓了。2015-2018年，东部地区人口占全国人口比重年均提升仅0.07个百分点，远低于2005-2010年的0.32个百分点。

第二是中西部地区的人口聚集能力在提升，中部地区人口占全国人口比重下降趋势减缓，西部地区人口占全国人口比重在2010年后开始呈现上升趋势。

第三个是东北地区人口的加速流出，这表现在，其2000-2018年占全国人口比重持续下降，且呈加速下降趋势。以大连为例，中规院上海分院所做的一项研究显示，大连常住人口的增长越来越慢，2018年是负增长，并且受教育水平高的人流出的速度在加快。

图3：分省人口增长趋势

03部分地区人口流动的近域化趋势加强

部分地区人口流动的近域化趋势在加强。从东、中、西各地区级层面来看，地区内部流动增加。东部输入减量多于增量，中西部输入增加多于输出增加，在中部就业的农民工2018年比上年增加139万人，增长2.4%，在西部就业的增加239万人，增长4.2%。从省级层面来看，省内就业农民工增加。2018年外出农民工中，省内就业的农民工9672万人，比上年增加162万人，增长1.7%；2018年省内就业农民工占外出农民工的56%，比上年提高0.7个百分点。

以安徽省为例，安徽是劳动力流出大省，前些年，大量的人口去上海、江苏、浙江打工。而最近一些年，安徽省内的一些城市，合肥、芜湖、马鞍山、滁州这样一些城市人口聚集现象在增加，人口集聚能力在增强，这是一个好趋势。

图4：2017、2018年农民工省内、外就业人数和比例

04流动人口落户的意愿强烈，需求呈现多元化特征

流动人口的落户意愿越来越强。过去，我们中国的城镇化是不彻底的，很多在城镇工作、生活的流动人口没有当地户口，所以孩子上学，老人看病都面临着一定的困难。从最近一些年来看，流动人口落户的意愿越来越强，特别是收入较高的流动人口、初中及以上学历的流动人口更愿意居留、落户，且意愿在增强。2019年底中央发布文件，放开300万人口以下城市的落户限制，就是对这种愿望的回应。专家们建议，还要进一步放开，因为统计数据显示，流动人口真正有意愿落户的城市，很多是500万人口以上的。

流动人口落户需求呈现多元化的特征。农民工进城落户不仅仅是为了收入，他们越来越看重公共服务，特别是看重子女的受教育机会，以及个人的发展空间。调查资料显示，流动人口愿意长期居留城市的首要原因是为了子女更好的教育机会（22%），其次是为了个人发展空间大（19%），第三是为了收入水平高（16%）。需要指出的是，新生代流动人口占比已经过半，他们受教育程度普遍更高，更加关注城市的发展，融入意愿也更强烈。从调查数据来看，1980年以前出生的流动人口平均受教育年限为8.7年，1980年及以后出生的为10.2年；97.3%的新生代流动人口喜欢现在居住的城市，95.3%关注现在居住城市的变化。这都是最近一些年出现的一些新的情况。我们看今后城镇化的趋势，要了解当前一些大的背景。

图5：流动人口有意愿落户城市类型

二、影响我国城镇化的主要因素

01“机器换人”影响大，二产从业人口下降日益明显

2010年以来，中国各地“机器换人”政策推进提速，工业机器人产业发展速度迅速提高。东莞曾经是我们国家打工人口聚集量最高的地区，但是最近这些年“机器换人”的速度在加快，特别是第二产业。我们看到，东莞很多厂，做毛衣，做手工艺品，现在很多工作用机器人替代了工人。由此而来的是，中国流动人口在制造业就业的占比份额也在下降，数据显示，制造业占比从37%下降至29%，社会服务业从9%上升至13%，这是一个比较大的变化。一些国际报告，也对“机器换人”的趋势和影响进行了分析。麦肯锡分析报告预测，到2030年，有700万~1200万的岗位可能会被机器人彻底替代，一般性的体力劳动或者一般性的数据处理等都是可替代性较高的工作。

图6：2011-2016年中国流动人口就业行业变化趋势

图7：各类工作机器人可替代的比例

资料来源：麦肯锡《未来产业：自动化、就业与生产力》

02人口老龄化推动城市服务业需求进一步提升

中国社会已经进入到一个老龄化的时代。老龄化要求我们的城市服务业要有大量的设施和服务人员。用维也纳的老龄化标准来衡量，60岁以上的人超过10%即进入老龄化社会，我国已经到了17.9%。用联合国的65岁以上的人口超过7%的标准来衡量，我国现在已经到了11.9%。不管用哪个国际标准衡量，我国都已经进入老龄化的时代。与日本的情况相比，中日老龄化过程接近，根据预测，中国2035年与日本2005年老龄化率相近（19.65%），2045年与日本2015年老龄化率相近（26.02%），但中国的生育率更低，老龄化速度相比日本将更快。日本在相应时期，经历了医疗消费占比上升，医疗行业强劲增长；护理产业扩张，经营尤为活跃；户均规模下降，餐饮业迅速发展。日本老龄化带来的这些变化，给了我们很好的启示。可以认为，我们未来对医疗、护理、餐饮等服务业的需求都会有很大的变化，这都是一些新的情况。

图8：中日老龄化对比

数据来源：United Nations（2018）。 World Population Prospects: The 2017 Revision.

03新的职业需求与劳动力供给质量矛盾显著

根据麦肯锡的预测，未来我国需求增长较多的是医护人员、教师、创意人员、技术专家等，而过去几年，相应行业从业人员的增速总体上呈现的却是下降趋势。再一点，相当一部分的工作可以被机器替代了，流动人口、农民工的就业升级会面临困难。一方面需要创新创意的人才，另一方面，有大量被机器替代的劳动力的析出，这个怎么办？这是一个非常尖锐的矛盾。

图9：行业从业人口增长率（%）

资料来源：《中国统计年鉴2018》

图10：2018-2030年岗位需求增长率

资料来源：麦肯锡《未来产业：自动化、就业与生产力》

04创新发展带来对城市空间品质提升的需求

创新这方面已经有很多研究，中规院也做了很多项目，南京、杭州、成都都有。我们发现，最近一些年创新成为经济增长的一个重要促进力。而创新带来一个新的要求，就是对城市空间品质提升的要求。地区生活质量、城市魅力成为吸引人才的关键因素。2015年中央城市工作会议提出，城市发展的动力是改革、文化和创新。现在回过头来看，中央政策是很有前瞻性的，其实传统的城市经济增长的动力，最近一些年来是受到了很大的挑战；而科技、文化和生态正在成为城市发展的驱动力。这方面最典型的例子就是深圳，它的GDP贡献率50%以上是源于高新技术。所以我们说，以文化、创意、旅游、养老、商贸、物流、有机农业等为抓手，实现特色化、差异化发展将会成为很多地区新型城镇化的发展战略。

05乡村发展有利于城镇化质量的提升，需要制度性突破

乡村的发展有利于城镇化质量的提高，但是这方面我们有很多制度的突破还没有实现。我们的近邻日本，非常重视乡村地区的发展。其经验表明，乡村不仅仅是发挥食品供给、自然环境保护、景观文化传承等传统功能的场所，乡村还应该成为城市居住、工作、休闲功能和空间的一个有机补充；而且从就业的角度来讲，随着创新经济、创新产业以及自由职业者的增加和基础设施的不断完善，就业也将从城市向郊区和乡村地区扩散；城郊和乡村地区便宜的土地，舒适的环境，完善的基础设施和公共服务，便利的交通，将吸引新经济新人群集聚，形成互联网和生态文明时代的城乡新生活。而乡村发展的一个重要的制度性障碍就是土地制度，包括集体性建设用地的政策，也包括宅基地的政策。如果制度问题没有突破，城乡之间的要素流动的障碍打不通，那么城市还是城市，乡村还是乡村。这个对我们来讲，是下一步规划里面要深入研究的一个问题。

三、未来城镇化发展趋势与判断

01影响我国城镇化水平的主要因素

影响中国城镇化的因素有很多，但是有几个方面的因素是特别重要的。

第一个，地理特征多元化导致城镇化模式多样化。中国的地理特征是多元的，我们有平原、山区、浅山等地貌类型，是多元化的一个地理格局。多元化的地理条件和特征，多样化的城镇动力，必然带来不同的城镇化模式。人口众多、地域辽阔的特点也提高了人口跨区域流动的时间、经济成本。

第二个，尽管我们是一个大国，但是紧张的资源条件和脆弱的生态环境，需要有比较高的城镇化水平。越是资源紧张的国家，越需要通过有序推进城镇化引导人口集聚。我国人均资源匮乏，很多重要资源的人均占有量居世界后列。城镇化可提升各类生产要素的配置效率、集约节约利用水土资源，减少生态环境脆弱地区的居住人口和开发规模。

第三个，亲近田园的文化基因促进形成新的城乡关系。中华文化很大一部分是农耕文化，亲近田园的文化基因也许会促成新的城乡关系。原因是，在传统文化的影响下，许多城市居民乐于进入农村居住工作，这些人大多属于季节性的“城乡双栖”人口，很多应被计入“城镇人口”。

02城镇化水平判断

对于未来的城镇化水平，我们预测了三种情景。

第一种，低水平情景：在超大、特大城市人口迁移政策保持收紧，乡村活力普遍提升、人口吸引能力逐渐强化的情况下，2035年城镇化水平达72%左右，2050年达75%到左右。

第二种，中水平情景：在保持现阶段高于国际经验的增长速度，继续加强区域协调发展、要素投放更均质，流动人口稳定减少、就近流动的情况下，2035年城镇化水平达到74%左右，2050年达到77%左右。

第三种，高水平情景：在农业全面现代化、农村劳动力进一步释放并家庭化迁移，自然资源的约束性进一步收紧，人口进一步向都市圈、城市群集聚的情况下，2035年城镇化水平接近75%，2050达到80%。

03城镇化形态演进

从国际经验来看，人口向都市圈集中是一个普遍的趋势。从政策背景来看，国家出台了“京津冀协同发展”、“粤港澳大湾区建设”、“长三角一体化发展”、“成渝双城经济圈发展”、“长江经济带发展”、“黄河流域生态保护和高质量发展”六大战略，引领我国的空间发展格局。在这样的背景下，我们推断我国城镇化空间发展将呈现以下几个趋势：

第一个，东部地区进一步强化一体化发展趋势。我们前面已经讲到，连安徽合肥、芜湖等城市都出现了人口的集聚，东部地区会出现更加紧密的联系。上海发展都市圈，长三角强化一体化发展，是有它的基础的。

第二个，中西部地区将强化核心城市、都市圈的培育发展。中西部地区的核心城市对其腹地的虹吸现象可能会更加凸显。总书记在《求是》上有一篇很重要的文章，讲到增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。所以，像成都、贵阳、兰州、乌鲁木齐这样的一些中西部中心城市也许在未来五年里面会有一轮新的发展。另外就是中西部地区提升县城、小城镇公共服务水平的要求日益凸显。农民工现在进城的动力不完全是为了就业，不完全是为了收入，在很大程度上是对公共服务水平的要求，这是我们要看到的一点。

第三个，城乡要素流动从单向流动到双向“对流”。日本第七次国土规划（“七全综”），比较强调对农村、山村和渔村地区的激活。我觉得这一点值得借鉴。我们现在的要素流动在城市里面的效率已经到了一个临界值，到了溢出的时代。面对农村地区人口的减少，需要挖掘地区个性差异，通过要素对流创造地区的活力；并且紧凑布局，提高人口密度和规模，以支撑高质量生活服务功能。什么时候能实现城乡要素双向对流，这是我们非常关注的一个问题。当然这些年来也出现了很多淘宝村，特别是在发达地区，但这个现象还不是很普遍。

第四个，强化城镇高品质空间的建设诉求增强。我认为规划将来是从两条主线做工作。一个就是今天我们谈的比较多的，以生态文明理念为核心的国土空间规划，另一条主线是以人民为中心的人居环境建设。大量的城市内部的环境改造，包括海绵城市建设，包括黑臭水体治理，包括公共空间品质提升，包括绿地建设等方方面面。去年11月份总书记在上海视察工作时，实地体验了上海浦江新岸线。这是城市内部环境改造的一个典型，很受居民喜爱。从中我们可以看出，城市中的公共空间越来越重要，强化城市公共空间规划，让生活空间更加宜居是需要重点关注的。

图11：总书记实地体验上海浦江新岸线

结语

城镇化率超过60%以后的发展，是一个经济、社会、文化、空间组织结构等方面的全新阶段，所谓的存量时代、从数量到质量、以人为本、治理体系现代化才真正到来。第二，过去40年我们谙熟于心以增长为核心的规划理论、方法面临重大挑战，以生态文明思想为指导的国土空间规划和以人民为中心的人居环境建设将会是未来工作的主线。第三点，以治理体系现代化为主线的规划理论和方法的重构还在探索之中，就像我们在崇雍大街、在海口更新中所做的探索一样，未来更值得期待！