导读

《省级国土空间规划编制指南》（试行）于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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作者 | 白世强

河南省自然资源厅国土空间规划局副局长

党的十九大指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2019年3月，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时指出，要坚定不移走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。目前，国家正在自上而下加快推进各级国土空间规划编制工作。省级规划在国土空间规划体系中处于承上启下的重要环节，是省域国土空间开发、利用、保护、修复的空间蓝图。本文结合河南省规划工作的开展，对编制以高质量发展为导向的国土空间规划进行了思考和探索，以期为这项重要工作的顺利推进提供参考。

一、将生态优先原则贯穿于省级国土空间规划编制的始终

我国已走进生态文明新时代。国土空间规划改革是生态文明体制改革的组成部分。编制省级国土空间规划，必须贯彻落实习近平生态文明思想，把人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草系统治理等作为重要理念和原则贯彻规划始终。河南地处我国第二阶梯与第三阶梯的过渡地带，人口众多、人地矛盾突出，水资源匮乏，森林覆盖率偏低，生态环境总体脆弱。省级国土空间规划必须贯彻坚持生态优先原则，首先确定省域生态屏障、生态廊道和生态系统保护的总体格局，将太行山、伏牛山、桐柏-大别山三大生态屏障，以及黄河、淮河、南水北调中线、大运河等重要生态廊道划入生态空间，将其中的生态功能极重要区和敏感区、以及评估调整后的自然保护地纳入生态保护红线，尽最大可能保障生态安全，给自然生态留下休养生息的时间和空间。统筹处理生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界的关系，按照保证生态功能的系统性和稳定性，生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的原则确定生态保护红线的规模和布局，做到三线不交叉重叠。要求各地在规划实施国土综合整治时，以流域为重点单元，整体推进源头生态保护与修复、河道水系整治、综合防灾、重大水利设施建设、农村环境整治、沿岸景观绿化等，实现山水林田湖草系统治理；高标准农田建设要综合考虑现有农田景观格局、规模化需求、半自然生境比例要求、生物多样性保护需求、乡村景观风貌需求，提升农田生态系统的生态功能。

二、将优化完善主体功能分区作为编制和实施国土空间规划的重要基础

主体功能区战略是优化国土空间开发保护格局、创新国家空间发展模式的重大战略。该战略以县级行政区为基本单元，确定城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区三类主体功能，通过差异化的空间开发保护制度，实施现代化空间治理，促进形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。河南是全国农业大省，正处于新型城镇化、工业化快速推进过程中，实施主体功能区制度，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，对于打造高效、协调和可持续的省域国土开发空间结构具有重要作用。编制国土空间规划，应落实黄河流域生态保护和高质量发展、中部崛起、中原城市群、粮食生产核心区等国家战略，以及省委、省政府重大决策部署，按照全国国土空间规划要求，对部分市县主体功能定位进行适当调整优化；将主体功能定位作为分解各类建设用地指标、耕地保有量、永久基本农田面积、用水总量、高标准农田建设等指标的重要依据，实现建设用地等空间资源要素向郑州大都市区、洛阳都市圈等城市化地区倾斜配置，强化农产品主产县在维护粮食安全方面的重要作用，提升重点生态区县的生态产品供给能力，同时列出自然保护地名录、战略性矿产保障区名录和特别振兴区名录，提高空间管控的针对性。按照主体功能定位划分政策单元，明确管控导向，指导约束各地根据主体功能定位安排城乡建设、农业发展、生态保护活动，促进城市空间人口经济高效集聚宜居，生态安全空间自然健康秀美，农产品主产区稳产高产，区域发展优势互补、功能协调。

三、将提高农业空间特别是耕地保护的质量作为保障国家粮食安全的着力点

确保粮食安全和重要农产品供给是国家的重大战略。国土空间是粮食和其他农产品生产的载体。编制国土空间规划必须把严格保护耕地和其他农用地作为核心目标之一。河南是全国重要的粮食生产核心区，以占全国6%的耕地生产了占全国10%的粮食。耕地占国土面积的比重近50%，居全国第二位。多年以来，耕地保护侧重于数量不减少，而对于质量和生态重视不足。随着人民群众生活水平的提高，对优质农产品的需求日益增强。这就需要我们在编制省级国土空间规划时，统筹耕地保护的数量与质量之间的关系，提高对耕地质量保护的重视程度。充分考虑生态退耕、受污染耕地安全利用等因素，微调各地农用地、耕地及永久基本农田保护的规模和总体布局，对确需退耕的，要求市县明确到具体位置。对于大于25度的坡耕地，加快实施退耕还林还草；对于自然保护地核心区的耕地和永久基本农田，逐步退出；按照“优先保护、安全利用、严格管控”三类土壤环境类别划分，采取调整种植结构或退耕还林还草等措施，降低农产品超标风险，促进受污染耕地安全利用；对于华北地下水漏斗区，因地制宜实行耕地轮作休耕，促进耕地休养生息和农业可持续发展。

四、将提升承载能力和宜居宜业水平作为城镇空间发展管控的导向

我国常住人口城镇化率已超过60%，城镇已成为居民生产生活的主要空间。编制实施国土空间规划，必须将建立现代城镇体系，构建宜居宜业宜游的城镇空间，走以人为本、生态优先、绿色发展、质量型、内涵型的新型城镇化道路作为重要任务。河南省人口密度大，农产品主产区和生态功能区人口外流多，城镇化率低于全国平均水平7个百分点，且质量偏低，城镇对于人口、产业发展的承载能力不强。省级国土空间规划编制，应明确提出全省城镇体系的空间格局，按照把更多的资源配置到人口流入地区的原则，积极培育中原城市群、郑州大都市区、洛阳都市圈，提升公共服务设施和人居环境品质，使这些优势区域有更大的发展空间，增强经济和人口承载能力，成为带动全省发展，参与国内外竞争合作的增长极；要求各地根据下达的建设用地规模指标，合理确定城镇开发边界的规模和布局，引导中心城市组团式发展，以生态廊道、永久基本农田间隔城市组团，以公共交通为导向，形成多中心、网络化的空间布局，防止城镇无序蔓延；对于县级市和县城，按照就近就地城镇化要求，提高就业、公共服务与基础设施水平，增强县域城市吸纳农业转移人口能力，同时约束城市集约集聚发展，提升空间利用效率。此外，市县城镇开发边界内可预留一定比例的留白区，为未来发展留有适当的空间。

五、将节约集约用地作为推进绿色发展的重要举措

土地、水、矿产等自然资源数量有限，在资源环境紧约束的情况下，必须贯彻“严控总量、盘活存量、优化结构”的资源管控策略，引导和约束资源节约集约利用，倒逼经济社会转型升级和高质量发展。河南人口密度是全国的五倍，在推进城镇化、大量农民进城的同时，农村建设用地仍在持续增加，“空心村”、工矿废弃地亟待整治利用。城镇部分国土空间利用效率不高，用地结构不尽合理。据农业普查成果，全省有227万农户有两处以上住房。“空心村”不仅导致土地资源的浪费，更已经成为乡村振兴的障碍。如将这部分闲置的土地资源逐步整治为林地、耕地，节余的建设用地挂钩用于城镇建设，将产生极大的生态效益、经济效益和社会效益。在空间规划编制过程中，应合理安排各类用地规模，将批而未供建设用地作为可供建设用地空间，纳入指标分解，严格控制建设用地规模增长，积极推进废弃、闲置建设用地整治复垦和城市低效用地再开发，提高建设用地效率和空间品质，改善提升人居环境；在平原农区，积极推动实施田水路林村整治、高标准农田建设工程和农村人居环境治理，提高建设用地节约集约利用水平，促进乡村空间美丽宜居。

六、将以人民为中心作为安排城镇各类用地结构和布局的核心目的

推动高质量发展必须坚持以人民为中心的理念，通过城市规划建设的高质量提升群众的幸福感、获得感是题中应有之意。目前，河南城镇用地结构和布局不尽合理，工业用地占比高且利用粗放，居住用地建筑密度和容积率偏高，生态用地和开敞空间不足，公共服务设施不完善；大中城市摊大饼式的布局形态成为“大城市病”的重要原因。这些都需要通过编制实施国土空间规划逐步解决。在省级层面，应明确提出国家中心城市、区域中心城市、县域中心城市等不同层次城市的职能定位，对城乡公共服务设施配置提出要求，明确各级城镇应具备的教育、医疗、文化等服务功能和服务半径。要求市县级国土空间总体规划和详细规划均衡安排公共服务资源的空间布局，按照构建15分钟生活圈的理念，合理布局居住区周边的医疗、养老、文体娱乐、教育培养、便民商业、行政服务、公共空间等设施，让群众对规划有真实的获得感、幸福感和安全感。

七、将保护历史文化空间作为传承弘扬华夏文明的重要载体

国土空间范畴的历史文化保护空间包括法定历史文化保护空间（文物保护单位保护范围和建设控制地带）、潜在历史文化保护空间、文化资源聚集区与历史文化保护联系空间等。历史文化保护空间是最独特、最有魅力的空间资源，是必须保护好、协调好、利用好的重点区域。河南是中华文明的重要发源地，是全国历史文化大省，八大古都占其四（洛阳、开封、安阳、郑州）。隋唐洛阳城、郑州商城、安阳殷墟等大遗址，龙门石窟等世界文化遗产，大运河、长征、长城三大国家文化公园以及星罗棋布的各级文物保护单位构成了河南独具特色的历史文化保护体系。省级国土空间规划编制要落实全国规划要求，以上述中华文明标识体系的主体脉络为重点，提出省级历史文化功能区的总体布局，完善保护要求，明确发展方向，指导市县级规划落实到具体国土空间。坚持文化遗产保护传承和创新利用相结合，加强历史文化特色魅力地区的差异化空间管控，延续历史文脉，促进文化保护传承弘扬和区域高质量发展。

八、将统筹安排重大基础设施布局作为提升空间发展竞争力的重要举措

重大交通、能源、水利、信息通讯等设施是空间开发保护的基础支撑。河南处于全国交通运输的重要枢纽位置，铁路、公路、油气管道、输电线路等穿越较多，且由于部门分头规划，建设期限不一，基础设施布局难以统筹协调。编制省级国土空间规划，应统筹协调跨市县的线性基础设施建设，按照集聚集约的原则，统筹协调上述各类基础设施布局，线性基础设施尽量并线，减少对国土空间的分割和过度占用，加强多种交通模式高效衔接，布局或预留保税区、产业区、物流区等重要功能区，引导各类资源向重要交通枢纽地区集聚，将交通优势转化为枢纽经济优势。

九、将提高国土空间韧性作为保障生命安全的底线

伴随着极端气象灾害、生态灾难、突发公共卫生事件等新问题的频繁出现，空间发展战略如何应对各种不确定性的风险和威胁，已经成为全球普遍关注的重大问题。河南省各类自然灾害中，洪涝灾害、旱灾、地质灾害、地震灾害较多发生，需要在编制实施国土空间规划中积极应对。省级规划应充分考虑未来气候变化可能造成的风险，对河南山地丘陵区地质灾害易发区，黄河、淮河等沿河地区的防洪排涝提出要求；明确省级国土空间安全涉及的重大项目布局及建设时序，并纳入重点项目表。通过空间资源配置应对自然灾害高危险区居民点疏散甚至搬迁问题，优化人口布局，不断减少有生存危险存在地区的人口。充分重视突发公共卫生事件等城市公共安全风险，要求市县级规划建立集中与分散相结合的多级空间防控体系，在空间规划方面提出有效的应对措施。