北三县的户籍制度单列管理十分特殊

通州与北三县：如何协同发展

本刊记者/徐天

发于2020.3.30总第941期《中国新闻周刊》

“北三县将在诸多方面，融入北京。”3月17日，《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》（以下简称《规划》）由国家发改委公布，很多专业人士做出上述解读。

三河、大厂、香河，均为河北省廊坊市所辖，统称为“北三县”。北三县地处北京、天津之间，与廊坊反而不相连，成为了一块飞地。多年来，北三县为人所知，是因其与北京之间距离较近、房价较低，成为了北京人的“卧城”。

北三县与通州区联系紧密，却因多年来各自为政，在发展中出现了诸多问题。《规划》指出，两地空间布局缺乏协调，功能组织松散，职住不平衡问题突出，贴边连片发展问题严重；跨界交通问题突出，交通拥堵严重，尤其是早晚高峰时段交通秩序混乱。

正因为北京“卧城”这一定位，使得北三县多年来产业发展结构失衡，传统产业多，新兴产业少，产业层次低，就业吸纳能力不强，过度依赖房地产开发。两地在教育和医疗等公共服务领域的资源配置、服务水平、设施标准存在明显落差。

《规划》的出台，就是为了解决这一系列问题，通过统一规划、统一政策、统一标准、统一管控，包括空间格局、公共交通、公共服务等多方面措施，实现北三县与通州的协同发展。

水到渠成

京津冀区域协同发展示范区，是此次《规划》对通州与北三县的战略定位。

这一定位，让人联想到另一个示范区——半年前同样由国家发改委印发总体方案的长三角生态绿色一体化发展示范区，包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积也与北三县和通州的总体面积相似，约2300平方公里。

不过，通州和北三县是“协同发展”，青浦等区县则是为“一体化发展”而努力。中国城市规划设计研究院副院长郑德高在接受采访时指出，长三角两省一市的人文环境和资源禀赋差距较小，有动力也有条件实现一体化。

北三县与通州的差距则比较大。中国区域经济学会副会长肖金成告诉《中国新闻周刊》，北三县在河北省内属于经济实力较为发达的地区。但与通州相比，经济基础仍较薄弱，农村的面貌也比较差。因此，北三县和通州的协调发展，首要解决的是落差问题。

根据2018年的数据，通州的GDP为832.4亿元。而北三县中，三河当年GDP为487.7亿元，大厂为109亿元。香河2017时的数字是250.8亿元。北三县GDP之和超过了通州。

不难理解，对北三县而言，与通州进行协同发展，是千载难逢的机遇。

2004年2月，国家发改委经济司召集北京、天津以及河北发改部门负责人，在廊坊召开了京津冀区域经济发展战略研讨会，就一些原则问题达成了“廊坊共识”。当年11月，发改委进行《京津冀都市圈区域规划》的编制，并于2010年上报。

2013年，习近平赴天津、河北视察，提出推动京津冀协同发展。3月24日，京津合作协议签订，5月20日和5月22日，河北省分别与天津和北京签署了合作框架协议，内容详实而具体。

2014年，《廊坊市北三县统筹发展规划（2013—2030）》完成，提出要将北三县打造成为“京津冀协同发展示范区”。

2015年4月，《京津冀协同发展规划纲要》由中央政治局会议审议通过，纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能。

2017年，北京市公布《城市总体规划（2016年-2030年）》，正式将北三县写入首都的规划：“实现北京城市副中心与廊坊北三县地区统筹发展”。这版城市总规指出，通州与北三县地域相接、互动性强，需要建立统筹协调机制，加强重点领域合作，促进北三县产业升级，做到统一规划、统一政策、统一管控，实现统筹融合发展。

2019年1月，北京市发布《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）》，在这一版控详规中，通州与北三县的统筹发展拥有单独的章节，打造“京津冀区域协同发展示范区”，也成为两地的共同目标。

相较此前的北京市城市总规，控详规在两地“统一规划、统一政策、统一管控”的基础上，加了“统一标准”，统筹发展的领域也更为全面，包括空间格局、城乡风貌特色、生态环境、综合交通网络等。

在一系列规划的铺垫之下，此次发布的《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，属于水到渠成。

中国城市规划设计研究院参与了《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）》和《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》这两个规划的编制工作。其副院长王凯曾在接受《中国新闻周刊》采访时表示，双方的规划多次对接、多次沟通，“尤其是通州和北三县的协同发展规划，这在过去是不可能的”。

转移与承接

5点出门，从燕郊的家出发，骑共享单车到公交车站，乘公交车进京后换乘多趟地铁，早上10点前刚好能赶上位于北五环外的公司打卡时间。这是今年3月初单位复工后，一位上班族每日的通勤步骤。

受疫情影响，多条跨省公交线路停运。截至3月初，燕郊只有一趟公交车可以进京，再加上要在检查站进行进京人员的体温检测，四五个小时成为燕郊通勤族的常见单程耗时。

肖金成对《中国新闻周刊》指出，通州与北三县协同发展，如果还在中间设检查站，就耗费巨大时间和精力，尤其是北京和河北地界各设一个检查站更无必要，检查站应该外移。

检查站的废立，仅是这片区域协同发展的一个剖面。此次公布的《规划》，涉及空间格局、生态建设、交通网络、产业发展、公共服务等多个领域，均事关民生。

产业布局是各方关注的重点，尤其是北三县作为北京的“卧城”由来已久，首先要回答的一个问题是，是否还要继续走房地产模式？

答案是不。近几年，北三县的房地产开发已得到了有效控制。《规划》也进一步指出，要严控房地产无序开发。坚决摒弃以房地产开发为主的发展方式，制定更加严格的房地产项目准入条件和年度开发总量约束机制。

在此基础上，要走上健康的发展之路，核心的一项工作是做好“承接”。

什么产业将转移来通州和北三县？《规划》给出的答案是，北京“摆不下、离不开、走不远”的产业，强调通州与北三县要在产业发展重点及产业链条上进行协同分工。

“通州区重点围绕前沿技术研发环节、科技创新与服务的高端环节进行布局，北三县地区重点在中试孵化环节、制造环节和配套服务环节实现与通州区的产业协同。”

《规划》将通州与北三县中城市功能集中建设的主要区域，分解为一中心、四组团，中心自然是北京城市副中心，四组团则包括燕郊组团、三河组团、香河组团以及亦庄新城的通州部分。

组团的定位明确了，产业的空间布局也就得以明确。根据《规划》，组团应“特色鲜明、职住平衡”。其中，燕郊从三河剥离，单独成为组团。《规划》在燕郊组团上着墨最多：“应重点发展科技创新、商务服务、健康养老等功能，补齐公共服务短板，优化提升城市品质，与北京城市副中心形成更加紧密的功能协作关系。”

此外，三河组团要重点发展科技创新和商务服务功能；香河组团重点发展健康养老、智慧物流、科技创新等功能；亦庄新城（通州部分）组团重点发展科技创新功能和城市综合服务功能。

通过产业发展，实现各组团的职住平衡，北三县与北京市潮汐交通的状况会在一定程度上得到改善。而更直接的变化，需要靠交通一体化来实现。《规划》指出了几种解决方案，一方面要加快北三县内部以及与通州的骨干道路对接，完善快速公交网络；另一方面，则要构建以北京城市副中心站为主，亦庄站、燕郊站、三河站、香河站为补充的客运枢纽体系，还要形成区域轨道快线（含市郊铁路）、轨道普线、局域线等多层次的轨道交通网络。

产业来了，交通改善了，要靠什么举措来留住人？公共服务。这是当前已经在做的一项工作。2019年全国两会期间，北京市长陈吉宁在回答记者提问时说，推动产业、基础设施、公共服务向廊坊北三县延伸布局。

协同的难题

通州与北三县的公共服务差距仍然很大，其中大众最为关注的是教育和医疗领域。

2019年2月，北京市教委、廊坊市政府以及北三县教育主管部门，共同研究制定了《关于北三县地区教育发展合作协议》，双方将完善沟通协调机制和政策保障机制，落实教学管理、教师培训、人才培养、学生交流等四项合作。

以教学管理来说，双方将建立北京市优质中小学、职业院校与北三县学校协同发展共同体，在学校管理、师资培养、课程建设、资源共享等方面深化对口合作。2019年10月，北京市朝阳师范附属小学等5所中小学，与三河、燕郊的多所中小学签订了合作协议，实现课程体系与名师资源共建共享等几方面合作。

根据《规划》所说，未来，还会“鼓励以合作办学、建立分校区等方式，促进北京优质教育资源向通州区与北三县转移”。

在医疗领域，为了缓解东五环外鲜有三甲医院的困境，《规划》指出，要“建立覆盖城乡、服务均等的卫生健康服务体系，逐步完善医院、公共卫生和基层卫生等基础设施，优化服务机构布局，提高基本医疗设施建设水平，大幅提升卫生健康服务能力”。

目前，已有友谊医院、北大人民医院、安贞医院等多家三甲综合医院在通州布局。北三县的一批医院也得到了帮扶，与北京多家医院共同成立了医联体。比如清华大学第一附属医院与香河县气管炎哮喘医院建立医疗联合体，前者会组织专家到香河坐诊、查房，接受后者医护人员前来培训，并开通双向转诊绿色通道等。

随着北三县的发展吸引越来越多的人，他们的户籍将如何管理？

在《规划》的结尾有一段话：“创新人口人才管理政策。通州区严格执行北京市人口积分落户制度。河北省实施北三县户籍制度单列管理。”

2019年底，中央办公厅和国务院办公厅联合下发文件，要求各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。而北京则是人口超千万的城市，户籍政策始终没有放开。

这种情况下，北三县的“户籍制度单列管理”就十分特殊了。肖金成认为，恐怕“既不能像北京那么限制，也不能像河北那么没有门槛”。不过，相关政策还有待进一步出台。

不难看出，《规划》涉及了不同行政区的方方面面内容。想要实现协同发展，协调必不可少，难度也不小。

中规院副院长王凯曾对《中国新闻周刊》举了一个较为典型的例子，即潮白河两岸的生态环境保护。走访中，他们发现，通州一侧的工作还不错，绿化带很宽，另一岸则高楼林立，离河道非常近，部分地区贴边率高达80％以上，“密密麻麻，像一个铁桶围在北京周边”。

王凯表示，两地都必须遏制贴边发展和无序蔓延。按照两地建立的统一管控规则，双方在潮白河两岸的建设，都必须后退，降低贴边率，一些已经批出去的项目如果不符合规划要收回，不能再建设。“最重要的还是要打破‘一亩三分地’的思维定式，在区域尺度上统筹协商解决。”

这将是接下来两地发展所面临的一个极大挑战。双方如何进行有效沟通，以及钱由谁出？

肖金成指出，纸上谈兵容易，付诸实践则涉及一个重要问题，谁来掏钱。这一问题没有写入《规划》中。北三县是县级行政单位，相较通州财政实力并不雄厚。假如要解决交通问题，投资主体如何确立？肖金成建议，可以由两地提供一定数额的资本，共同建立交投公司，再通过发行债券或向银行借款，由公司统一建设以及运营管理。

当然，这只是其中的一环。在长三角的一体化发展示范区总体方案中，发改委提出，这一小片区域将“加强通盘谋划和顶层设计，在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给。”

这也是通州和北三县需要探索的。