导读

3月30日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》不仅为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，也对做好各级各类规划工作具有极其重大和深远的影响。

为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的基础性文件，中国城市规划学会于近期在线组织召开了系列专家研讨会，分“土地要素、劳动力要素、资本要素、技术与数据要素”四个专题进行研讨。本期将推出“土地要素市场化与规划改革专题研讨会”相关内容。

主持人

石楠：中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长、教授级高工

专  家（按发言顺序为序）

董祚继：中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、教授

赵燕菁：中国城市规划学会副理事长，厦门大学教授

孙施文：中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

冯长春：中国城市规划学会常务理事、乡村规划与建设学委会副主任委员，北京大学城市与环境学院教授

严金明：中国人民大学公共管理学院教授

李志刚：中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究学委会副秘书长，武汉大学城市设计学院院长、教授

土地要素市场化与规划改革专题研讨会

一、正确认识市场作用，破除要素市场化配置障碍

党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十九大明确，将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一。在正确处理政府与市场的关系前提下，《意见》强调“市场决定，有序流动”，要求“畅通要素流动渠道”。

专家们一致认为，在推进要素市场化配置的进程中，关键是要进一步厘清政府与市场的关系。应该认识到，政府发挥作用的方式发生了变化，从“定价格”转变为“定规则”，转变为要素市场化配置的规则制定者、秩序维护者、环境保护者。相应地，规划在空间治理中的定位也转变为限定底线，为应对变化留出足够的应对空间。

孙施文指出，规划是一种公共干预，是在特定场景下、特定时间节点上的短时间作为，是市场有效运行的保障。市场讲效率，规划讲公平，二者各司其职，不能僭越。从强调要素市场化配置而言，必须充分认识到，市场是流动的，处于不断变化之中。规划必须要有固定的、静态化的内容，这是为市场运行提供未来相对确定性服务的；但是规划同样需要有动态应对的内容和能力，不只是适应市场需要，更重要的是应对这种变化可能产生的外部效应。

同时，用途管制作为规划的核心不能放弃，石楠提出应该区分为用途管制和开发控制，在不同层级规划、不同范围规划中发挥不同的作用。赵燕菁认为，用途管制不是武断地确定土地的用途，而是制定用途转变的规则，由市场选择最优的土地用途。

二、深入认识土地要素市场化，用创新的思维推动改革

《意见》把推进土地要素市场化配置放在显著位置，一方面凸显了土地要素市场化改革的重要性和迫切性，另一方面反映出土地制度改革的艰巨性和复杂性。

1.土地要素市场化改革的背景

2014年中央经济工作会议就提出经济发展进入新常态，人口的城镇化已快于土地城镇化，尤其在当下，应对国内经济持续下行，对冲新冠肺炎疫情影响，必须采取更有力举措稳增长、惠民生。土地作为生产经营活动的基本物质载体，特别是实体经济发展不可或缺的基本生产资料，需要通过改革畅通流动渠道，强化供给保障。面对当前出现的一些新问题，如：工业、商服和住宅用地价格市场化程度不一，各类用地价格再形成配套机制不完善，地下空间权益价格机制还未形成，城乡统一建设用地市场价格形成机制尚未形成，土地征收补偿价格两级分化严重，农民意愿与市场需求区域差异显著， “价格陷阱”依然存在等，必须重视起来。

严金明分析道，之所以出现这些问题主要原因在于：政府治理角色“矛盾”，治理权能“模糊”，权力边界“不清”；空间规划对价格刚性影响较强，土地供应计划市场化程度偏低；城乡二元土地分割明显，农村土地限制因素较多；多元城市用地需求导致土地价格双轨分流；土地要素供给制度和结构不尽完善，市场化程度有待提升；增值收益分配的公平性和科学性难以保障。

2.要坚持用创新的思维和方法来推动改革

严金明指出，土地要素改革的目标就是发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立灵活、真实、确切的要素价格反应机制和土地价格监控纠偏相关机制，有效保障个体土地要素财产权益。在价值导向上，要注重“兼顾公平效率”，融合“三资一体”（资源、资产、资本），强调“永续利用”，构建“有效市场”。

董祚继强调，深化土地要素市场化配置改革，着力破除阻碍土地要素自由流动的体制机制障碍，不是要掀起没有实际需求的跟风式改革，也不是要倡导缺乏顶层设计的盲动式改革，而是要坚持用创新的思维和方法来推动改革。

一要坚持底线思维，始终做到“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”。

二要坚持系统思维，切实增强改革的整体性、系统性和协同性，推动土地制度改革同户籍制度、投资制度、财税制度等改革一同设计、协同行动，做好必要的社会风险、金融风险、环境影响等评价。

三要坚持法治思维，对于涉及突破法律的改革试点，要经过立法机关的必要授权，实行封闭运行、规范操作，确保不发生颠覆性风险。

四要建立容错纠错机制，在严格纪律红线、法律底线的同时，允许在改革探索中因先行先试、缺乏经验出现的失误错误，激发干部担当作为，及时纠正错误做法，保障改革有力有序推进。

三、全面推进土地要素市场化配置改革

专家们强调，要遵循市场决定、问题导向、分类施策、循序渐进的原则，全面推进农村、城镇、产业、区域土地要素市场化配置改革。

1.建立健全城乡统一的建设用地市场

孙施文认为，所谓“统一”，应该是同时考虑、一并安排、统筹兼顾，而不是按照统一的标准、采用同样的管控方式来处理。在未来的整体发展格局中，城、镇、村担当的是不同的职能，城和乡的运行方式及其逻辑、社会组织以及生产生活方式也是各不相同的。土地不单纯只有物质属性，也不只有法律属性和经济属性，还有社会属性，因此城乡土地的价值体系也不相同，这之间是需要进行转换的，需要区别对待、分类指引的。

赵燕菁指出，“农地入市”的含义和“公共利益”都需要重新界定。农村土地和城市土地的最大差异，就是有没有城市的公共服务。集体经营土地入市要考虑以下因素：

第一，其土地用途必须为城市公共服务付费，否则即使转变用途，也不会具有完整的城市功能。公共服务付费可以是一次性的和经常性两种方式。

第二，建立农地入市增值收益分配制度：

1）必须在市场上公开出让；

2）出让收入按一定比例（比如60%）一次缴纳，也可以通过税收（财产税、增值税）逐年缴纳。

第三，公共利益不在土地征收时界定，而是土地出让收益的用途上界定。因为中国的土地机制下，无法通过用途区分是否是“公共利益”。只要土地收益全部用于公共用途，就可以认为土地出让符合“公共利益”。

董祚继认为，当务之急，是加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，推动改革和修法成果尽快落地，这也是《意见》提出的主要任务。具体而言，重点是建立公共利益征地规定、制定征地区片综合地价评定办法，保障农村土地征收制度改革成果全面推开，为集体土地入市创造必要条件。集体经营性建设用地入市改革在入市土地范围、入市土地权能、增值收益分配等方面做了大量探索，接下来需要制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的入市增值收益分配制度，同时，继续开展入市方式（就地入市、调整入市和整治入市）探索，强化入市主体建设（农村集体经济组织不够健全，另外，由于规划控制、资源与市场错配等原因，需要探索多个所有权主体联合或合作入市），深化入市用途改革（特别是商品住宅用途能否纳入入市范围），加强集体与国有土地统一市场监管等。

冯长春强调，城乡存量建设用地流转，要重视农村大规模存量建设用地的释放问题。农村土地流转需要一个交易平台，与市场进行衔接挂钩。城乡存量建设用地整治、挖潜与释放，需要“人、业、地、财”挂钩，以人为根本、以业为核心、以地为保障、以钱为支撑，平衡好各主体权益和利益关系，做到公平合理交易和空间有序发展，综合考虑城镇化发展需求、耕地动态平衡、国土和粮食安全等因素。

2.深化产业用地市场化配置改革

产业用地制度改革作为供给侧结构性改革的重要任务，自党的十八大以来不断推出新的举措。

董祚继指出，《意见》首次提出“探索增加混合产业用地供给”，一般理解，是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让，也就是俗称的“捆绑”出让，这与“工业、科教用途兼容一定比例其他设施用途”和“规划多功能复合利用”的含义明显不同。“捆绑”出让方式一旦实施，无疑是土地出让方式的重大变革，市场空间很大。这种方式的最大好处，是解决了产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾，支持项目尽快落地，必然会受到市场的热烈反应，但如何防止国有土地资产流失，尚需制定相应的监管措施。

赵燕菁强调，用年租代替批租应当是产业用地转让制度改革的方向。此举第一可以降低企业资本压力；第二可以增加财政收入；第三可以防止土地因企业经营不善闲置。其中，出让的期限应当弱化，只要租赁土地的市场主体创造足额税收，就可以永续经营。减少企业中途投资土地权属的不确定性。不同产业用地类型转换只需设置税收一个标准，负面清单以内的用途可以根据市场自由转换。另外，所有带来现金流的土地用途，酒店、商贸、办公……都可以视为“产业用地” 。

李志刚指出，就规划手段而言，可以考虑的有：适度管控过度商住化问题，划定“产保区”，比如广东很多地方，如深圳、佛山、东莞等地，都密集出台了“产业保护区”划定政策，并提出了相应的扶持政策；可以参考新加坡的“白地”规划机制，做各种留白规划，从土地利用模式、使用地段、指标控制、土地招标前的市场策划、土地供应量的控制、建设实施政策等多个方面，精准管理，增加土地管理的灵活性。

严金明指出，工业用地的市场化程度还是比较低的，需要在改革上多加关注。实际上我们希望在国土空间规划和地价之间找到突破，处理好管制与市场、刚性与弹性、约束与激励之间的关系。

3.鼓励盘活存量建设用地

（1）以运营者的思维，推进城市更新工作

城市更新是城市生命体运行中新陈代谢的过程，是城市发展中长期的、连续的任务。进入存量规划时代，城市规划应当把城市更新作为最主要的对象进行深入研究，城市更新规划应当是城市规划的核心内容。

孙施文说，这些年我们一直在谈“存量规划”，但都是只针对于城市用地扩张而说的，在做法上仍然是新区规划的思维方式、规划手段和方式，甚至在成果表达上都没有实质性的改变。拆旧建新不是城市更新的唯一方式，要从城市的运营、维护上来认识城市更新，不是从增量出发、更不是从项目出发来应对城市的机能失调，拆旧建新只是转移了问题，并没有解决问题。

城市更新必须能够有针对性地解决特定问题，采取多种手段来促进城市的有机生长，这当中有许多制度性的问题需要突破。同时，孙施文强调，我们要更关注各类建成环境的使用和维护，过去的规划只关注到建成，缺少对实际使用和维护的关注。

李志刚说，结合广州三旧改造经验看，目前主要有三方面有待改进：一是政府在城市更新过程中与民争利的问题；二是政策延续性差，造成企业难以形成长期的稳定开发预期；三是政府审批流程过于分散复杂问题。

冯长春指出，城市更新中，要以维护公共利益、改善城市人居环境为主，这需要从规划上去谋划、调控和平衡。从广州“三旧”改造的实践可以看出，规划可以从人居环境、开发强度、开发指标等方面去平衡，促进城市有机更新，提出自然界解决方案，这样才能使土地等要素，在区域和空间上流动起来，做到合理配置和满足发展需求。就存量市场而言，实践表明，通过多主体参与，协商出让的方式更有利于推动存量土地再开发利用。在城市更新过程当中，应当发挥规划的作用，国际上很多城市提出自然解决的方案，提升自然生态环境的效益，而规划就需要分析指标限制和空间调控等问题，规划需要考虑协调统一，用综合效益最大化来解决和实现多目标问题。

赵燕菁强调，产业用地最大的问题是闲置。应当立法规定，所有非公共用途的土地，必须贡献土地出让金或税收。土地与税收挂钩应像招拍挂一样，在全国统一强制执行。产业用地出让条件必须与现金流（税费）挂钩，地价高低取决于税收多寡。出让期限不应出让时规定，只要满足出让时约定的税额，土地使用权就可以一直延续，一旦低于约定税额，缺额部分就是对政府负债。根据合约约定用土地使用权抵扣，企业经营改善后，可原价赎回土地使用权。当负债超过地价50%，政府就有权强行处置土地，所得收益优先偿还企业对政府的负债。通过市场倒逼土地效率的提高。要允许产业用地转变用途。新用途采用负面清单制度，禁止以外的土地用途都是合法。不同用途的每年公布所需税额，由土地使用权人根据市场据欸的那个土地的最佳用途，并根据实际用途纳税。

（2）宅基地制度改革仍有较大探索空间

董祚继认为，宅基地制度改革试点在宅基地取得方式、盘活利用等方面进行了积极探索，但仍有不少难题有待破解，包括宅基地有偿使用、有偿退出、流转范围、房地抵押、历史遗留问题处理，以及推动宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”等。鉴于宅基地占农村集体建设用地的6成以上，因此宅基地制度改革在未来农村土地制度改革中占有重要地位。

赵燕菁建议，在保持村集体不变的情况下，将“村集体”改造为自我提供公共服务的自治组织。集体成员同时拥有“宅基地+承包地”。集体外的成员可以通过购买宅基地成为新的集体成员。放弃宅基地的成员自动失去集体身份和承包地。宅基地所有者按照宅基地不同乡村集体交纳“物业费”，村集体为成员提供村内公共服务。国家和企业可以通过购买基本农田入股村集体，确保基本农田不被转用。国家和企业负责耕地的基础设施并获得经济内相应的权益。

4.完善土地管理体制

（1）科学制定计划指标，协调好利益平衡关系

赵燕菁认为，城乡建设用地指标应当市场化。每年公布建设用地指标，价高者得；耕地分类，占用耕地质量越好，就需要指标越多；耕地指标不按一次性缴交，而是分为30年连续缴交；用地指标使用费不进入财政，而是用于返还农地（不是农民）。耕地质量越好，获取返还份额越大；新开垦土地经验收合格，自动生成用地指标全国流通。

冯长春强调，要根据城镇现实发展基础和未来发展需要，通过规划手段科学制定计划配置指标。在实施过程中还需要跟问责挂钩，同时还有一个核心问题需要重视，即利益平衡和利益共享，激发各参与主体的积极性。在空间规划的引导下，促进土地等要素的市场化配置，推动城乡可持续发展。

李志刚说，从《意见》可以看出，未来的基本改革趋势是，中央加强国土空间规划的用途管制、土地利用指标的总体管控，而具体的指标使用、分配则更多地交由省级政府负责。

（2）建立合理的区域土地要素配置机制十分重要

我国幅员辽阔，资源、环境与人口、产业空间错位现象突出，应在战略层面上加强区域统筹，优化国土空间开发保护格局，这是国土空间规划的重要任务。

董祚继认为，按照《意见》要求，改革土地利用计划管理，一是纵向上调整中央与地方的计划管理关系，建立中央政府管总量、省级政府管分配的建设用地计划指标编制执行体制；二是时间上调整建设用地指标的考核周期，由一年一考核改为三年滚动考核。建立省域间土地要素交换机制，要聚焦“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。2018年国办出台《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，《意见》无疑是对两项跨省域指标交易做法的拓展和深化，使之成为普遍适用的制度供给，预期可以提供巨大的交易空间，是区域土地要素配置制度的重大变革。

孙施文强调，建立全国建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，经过了一段时间的试点和运行，有其积极方面，但要充分认识初始指标确定的公平性，如果初始指标的确定是指定型的，比如把建设用地指标向发达地区的大城市倾斜了，那么跨区域交易就没有实质性意义。因为指定型的方式就意味着量之间的关系都是预先配置好了的，但是这样的配置所带来的利益差异需要平衡。详细规划中的开发强度转移、奖励区划等也是同样的道理，但控规的预先指定是考虑了现状利益的，即所谓的可实施性。此外，如果要实行指标的跨区域交易机制，还需要考虑关注转移后指标的落地情况，比如现在试点过程中出现的，以破坏既有的生态环境为代价来进行开垦耕地、在生态环境本就较差的地区占用更多的准生态性用地进行开发等等，都是值得仔细评估其效应的。

四、充分发挥规划作用，为土地要素市场化配置改革提供有力保障

土地要素市场化配置改革任重道远，需要更好发挥政府作用，切实提升治理能力，营造良好改革环境。

1.充分发挥国土空间规划的空间治理平台作用

专家们一致认为，要充分发挥国土空间规划作为空间治理的平台的作用，在规划编制阶段充分引导、充分协调，增进规划的可实施性。

董祚继强调，一方面，要围绕市场失灵和市场缺位所造成的资源粗放利用、生态环境破坏、空间发展失衡、公共空间不足等问题，统筹空间开发，优化空间格局，维护空间公平，促进可持续发展；另一方面，要尊重自然规律和市场经济规律，克服集中管控、面面俱到、条块分割等计划经济思维，改进规划方法，增加规划弹性，为资源市场化配置创造条件。注意处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划详细规划的关系，形成统一、协调、高效的国土空间规划体系，保证规划政策的有效传导。结合规划体系建设，在规划观念、规划模式、规划方法、规划实施等方面进行全方位、重构性变革，推进科学规划、依法规划和民主规划。

2.完善法律制度保障体系，营造土地法制环境

推进土地要素市场化配置，涉及到政府职能重新界定、市场主体利益关系整合和产业城乡区域用地结构调整，增强法治思维、加强法治建设是改革顺利推进的前提和关键。

严金明指出，新修订的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，改革土地征收制度，完善农村宅基地制度，但还有很多方面还是空白，需要在国土空间规划与地价、新型城镇化与乡村振兴、自然资源资产产权、自然资源价值核算等方面作进一步探索。

董祚继认为，在加快制定国土空间开发保护法、国土空间规划法、不动产登记法和修订完善土地管理法实施条例等法律规章的同时，要全面加强土地执法和司法工作。抓住国家土地督察入法的契机，加强土地督察执法，严肃查处重大违法案件。探索建立土地行政执法与行政检察衔接平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，推动依法行政、严格执法。建立健全协商调解、司法仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等衔接协调的纠纷解决机制，积极化解各种利益矛盾和产权争端，为推进土地要素市场化配置奠定坚实的社会基础。

最后，石楠秘书长说，规划过程中，土地、人口、资本、技术等要素之间的互动、联动的协同可能更加重要，另外，城镇化导致的土地增值如何分配的问题还没有根本解决，而这个问题如果不解决，对于我们所谓的各种管控、控制以及公平、公正都会产生极大的挑战。

*本文根据专家发言整理，已经专家审阅