导读

3月30日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》不仅为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，也对做好各级各类规划工作具有极其重大和深远的影响。

为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的基础性文件，中国城市规划学会于近期在线组织召开了系列专家研讨会，分“土地要素、劳动力要素、资本要素、技术与数据要素”四个专题进行研讨。本期将推出于4月28日下午召开的“资本要素市场化与规划改革专题研讨会”相关内容。

主持人

石楠：中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长、教授级高工

专  家（按发言顺序为序）

叶　斌：学会常务理事，南京市规划和自然资源局局长、教授级高工

袁奇峰：学会常务理事，华南理工大学建筑学院教授

董　珂：学会详细规划学委会委员，中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长、教授级高级城市规划师

田　莉：学会详细规划学委会委员，清华大学建筑学院教授

江曼琦：南开大学城市与区域经济研究所教授

黄卫东：学会城市更新学委会副主任委员，深圳市城市规划设计研究院有限公司常务副院长、教授级高工

周伟林：学会区域规划与城市经济学术委员会副主任委员，复旦大学城市经济研究所所长、教授

我国城镇化已进入由高速增长向高质量发展转变的新阶段，在这个发展过程中，城镇化带来的红利如何分配就是一个很重要的实践问题。石楠指出，公共财政依赖于土地财政，而在存量规划时期，土地财政的可持续性就是一个涉及生死存亡的大问题。国有土地作为共和国第一大资产，作为规划的核心要素，其增值保值的问题值得我们深入思考。

一、土地要素市场化配置现状

作为五大要素之一的土地，其市场化配置是独特的，其进程也是相对缓慢的。江曼琦指出，目前我们关注的重点在城乡土地市场的分割上，但实际上除此以外，还要关注交易价格的扭曲。因为要做到要素市场化配置，最核心的是价格杠杆。在资源获取中，工业用地和商业服务业用地的价格是分割的。我们国家大部分工业用地价格很低，土地市场不起作用。另外，土地保有环节赋税很少，土地供应的渠道、类型和出让方式相对单一。

早在19世纪，美国社会改革运动推动者亨利·乔治（George H，1879）便提出对土地这一稀缺资源进行租金垄断是造成社会不公的重要原因：土地持有者可以坐享地租，无地者投入劳动还需支付租金。在我国由计划经济向市场经济转型，土地属性由生产资料向资产，再向资本转变。初始产权配置的不公平，同时缺乏化解不公平的制度，“土地经济租金差”的“个体化”是造成社会不公平的主要源泉，袁奇峰指出，我国目前仍无相关的税收政策，因此缺乏“公正”导向的调节机制有碍包容性发展。

二、土地财政是一把双刃剑

土地财政是一把双刃剑，一方面通过土地实现融资，为中国的基础设施建设和城镇化进程发挥了重要作用。但发展至今，土地财政的弊病也越来越突出，不仅仅是住房问题，其对人才、其他产业的挤出效应也日益突出。

中国模式的一大特点就是国有企业和国有银行金融体系的垄断，民营经济在宏观社会经济发展中扮演了重要角色，但其不得不承受高价格的原材料和高银行利率。如果没有地方政府提供比较低廉的劳动力和土地成本，民营企业很难生存。为此，地方政府一方面通过产业发展使整个城市的价值增值，另一方面依靠出让商品房获得的土地出让金来进行城市建设。田莉指出，过于依赖土地财政，会给可持续的城镇化进程带来诸多问题。从现实出发，我们需要慢慢从土地财政中脱解出来，当然这是需要一个过程的。

董珂说，要充分认识自然资源资产的综合价值并将其“显性化”，以“自然资源的利用”而非“建设用地的开发”创造价值，方能让经济发展摆脱土地依赖，走出一条兼顾保护与发展的道路。也就是说自然资源是能够创造价值的，自然资源的消费是有偿的，自然资源创造价值并不是以转换为建设用地为代价，而是通过自然资源的保护和人的有条件利用来实现的，应当按照市场经济规律，以突显自然资源的价值来寻求保护与开发的平衡点。这才是“两山理论”的核心内涵。

三、规划如何促进资本要素市场化配置改革

1.规划应注重制度创新与政策探索

《意见》提出，坚持新发展理念，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，为建设高标准市场体系、推动高质量发展、建设现代化经济体系打下坚实制度基础。

（1）规划从技术手段转向公共政策

黄卫东说，就顶层公共政策探索而言，深圳在城市发展过程中特别重视制度建设和政策的探索，跟传统意义上的城市规划不一样，深圳城市规划每一步都是跟社会、经济发展高度契合和响应的过程。

他分享了深圳探索城市更新的历史历程，深圳的经验是政府主要承担更新制度、公共政策及实施机制的制定，并负责城市公共利益和公共产品的保障和落实；市场发挥创造性的资源配置优势，把土地的价值最大程度的挖掘出来；土地的权益人也必须分享到土地更新之后带来的收益，规划过程就变成了一种公共政策的社会共识过程。在城市更新领域跨学科的技术研究、各种政策统筹研究和公众参与，最终形成城市更新的规划共识。所以，城市规划作为一种制度安排和公共政策，是规划人未来必须要面对的新型局面。

江曼琦指出，应增加政策措施实施机制，从物质规划向公共政策转变。

另外，在这一轮国土空间规划体改革过程中，“更加倾向于一种政府综合治理的逻辑。国家推国土空间规划，是希望把发展规划和空间规划，甚至是与专项规划高度统一起来。在这个过程中我们一定要把过去为城市规划负责的意识上升为为城市负责的意识。”黄卫东说。

（2）规划为自然资源资产保值增值创造“制度保障”

董珂指出，自然资源价值实现的瓶颈是我国自然资源名义公有、但事实上被各类集体或个人低效占用，换句话说，是自然资源资产产权虚置导致的产品成本结构畸形化。借用制度经济学的科斯定理，明晰产权和降低交易成本是解决问题的关键。而空间规划体系作为空间治理体系的组成部分，应当推动有条件区域的自然资源资产保值增值，即首先通过主体功能分区和用途管制界定市场失灵和市场有效的领域，然后分别在市场失灵领域划定三条控制线，用最严格制度最严密法治保护生态环境；在市场有效领域为要素的市场化流动创造“制度保障”和“约束条件”。具体的工作包括：推进自然资源确权登记制度，完善自然资源产权权能体系，建立自然资源资产定价机制，建立自然资源资产负债表，健全自然资源产权交易市场，推进自然资源的“准市场化流动”。

（3）对土地要素相关要点展开专项研究

从基层实操层面，叶斌认为应该对土地要素的相关要点展开专项研究，以期能够使政策更好地落地。如在土地管理体制方面，要对有关概念术语进一步科学界定，年度建设用地总量调控需要计划性；在盘活存量建设用地方面，进入城市更新阶段后，现有的规划管理和土地管理工具都需要重新变革。既有的法律法规与规划成果都是适应快速增长时期的新增建设用地的，这些法律法规难以支撑存量建设用地更新制度环境，继续创新。同时，他强调，就产业用地市场化配置改革而言，要立即出台一种可供操作的指导办法。

2.国土空间规划应刚性与弹性兼具

土地具有自然、经济、社会和法律的多元化属性，无法做到完全市场化。而且城市土地又具有区位重要性、建设用地利用逆转的困难性、高度集约性、用地承载性、非生态利用性、用地的外部性、保值增值性。所以对土地要素市场化配置而言，专家们一致认为，国土空间规划应刚性与弹性兼具，不能过于僵化，影响社会经济发展。在程序设计上考虑如何兼顾公平和效率，实现土地增值和收益分配的公平和公正，在个体利益与公共利益之间实现平衡。

（1）规划的根本目标是引导高质量发展

城市在高速发展，公共政策也需要快速作出响应。公共政策的适应性调整是一个动态的平衡过程，是积极响应市场有效配置资源的过程。黄卫东说，以片区更新统筹规划为例，其在向上的法定规划和向下的市场规划之间形成了柔性连接通道和传导途径，赋予城市规划建设过程中更多弹性和可协调的资源配置空间。

我们既尊重市场对各类重大资源要素配置的决定性，同时要警惕资本的逐利性本能带来的城市过度高强度开发等问题，通过公共政策的引导，将市场配置资源过程中出现的问题，与城市战略发展方向形成动态的政策调整机制，发挥我国社会治理的制度优越性，确保城市资源配置的公平正义。

这轮国土空间规划强调管控、标准与技术手段层面的内容，黄卫东指出，作为一个发展中国家，中央的这份文件其实提醒我们，经济建设依然是中心任务。国土空间规划一定要两条腿走路，一方面要提升和完善管控能力，同时更要面向长远，面向治理，规划如何借助要素集聚与流动，引导高质量发展才是我们最根本的目标。我们既要有理想，也要有管控的手段。

（2）改革和完善国土空间规划的形成机制

周伟林说，国家正推动多规合一，空间规划很重要，要有权威性和强制力。然而，人的认识有局限性，规划的调整和纠错机制不可缺少，要尊重来自市场、社会和实践的信息反馈。

（3）平衡土地经济价值与社会公益价值关系

城市开发与改造中，土地价值的分配更为复杂。因为土地位置的固定性、更为剧烈的竞争和广泛存在的外部性，以个体利益为基础的“市场失灵”普遍存在。袁奇峰说，如何有效规避“市场失灵”，又不损害市场的效率？这就要求政府必须要处理好“土地经济价值”和“社会公益价值”之间的关系。

（4）要素市场化配置与用途管制相结合

对土地要素市场化配置而言，市场起决定性作用的同时，还是要考虑国土空间管理的特殊性、约束性，要在市场化与政府规划之间达到平衡。叶斌认为，这涉及城市规划“警察权”问题。为实现机构改革后自然资源部“两统一”中“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，一方面要建立健全国土空间规划体系有关规划成果，为实施用途管制提供基础条件；另一方面要进一步扩大用途管制内涵，同时还要防止用途管制僵化，要有一定的弹性。

（5）规划应明确资源转成资产的范围

江曼琦说，政府和市场应该在不同类型的用地中起不同的作用，应该分类施策。对于规划而言，她强调，要缩减规划涉及的范围，做底线管控。强化底线管控内容的规划，明确资源转成资产的范围，给要素市场配置留足空间。如做生态空间的底线管控、城镇发展空间总量的底线管控、空间负外部性底线管控、空间公平正义的底线管控、城市运行安全及运行秩序的底线管控。

（6）简化规划审批程序，落实简政放权

目前一些城市冗长的审批程序已经给地方发展带来很多障碍，亟需根据社会经济发展状况对审批流程进行简化。田莉指出，规划的编制、实施和审批与城市发展之间的相互作用应进行充分研究。就规划许可制度而言，她认为中央的刚性要求应该尽量减少，应加强宏观统筹管理，可操作性的实施细则应该由地方根据他们的实际情况来定。

3.促进规划教育改革，增强学科交融

规划学科教育作为规划行业发展的重要支撑，面临学科边界被模糊的重大问题，黄卫东认为，学科应该更加开放，我们要与经济学家、社会学家以及各行各业对城市有着特殊研究能力的专家、学者们共同来谋划未来的城市发展与规划。

江曼琦说，应该在原有的规划教育体系中，增加城市社会学、生态学、城市经济学、城市土地经济学等。

叶斌强调，规划从业人员不能仅仅局限于物质空间规划中，要扩大学科内涵，研究法律、经济、社会、法律和制度，促进行业发展。对正在征求意见的《土地管理法实施条例》，应该积极投入到其中，使其更具操作性。

最后，石楠秘书长总结道，规划与土地、人口、资本、技术等要素密切相关，如何把要素融合起来产生真正的创新推动作用很重要。《意见》着眼于自上而下消除要素市场化的制度障碍，通过这种制度创新来释放改革和发展的新动能。对规划来说，我们要思考规划能不能提供一些制度、政策方面的供给，而不仅仅是资源本身的供给。这对我们整个行业，对我们这个学科来讲都是非常重要的问题。

一方面空间规划体系强调刚性传导，另一方面外部强调增加灵活性，激发市场活力。处于这一境地下，我们最大的问题是能力恐慌。规划学科作为规划行业的支撑体系，已经到了必须深刻思考如何进一步改进的时刻。我们规划师需要放开视野，我们学科需要交融。这次新冠疫情和中央文件都给我们出了很多的题目，希望大家能够用好学会这个平台，多做研究，多做分享，共同推动行业改革、学科建设！