从景山公园拍摄的北京中轴线（5月26日摄） 鞠焕宗摄

导 读

北京战略留白之策，为落实总体规划提供战略支撑，给城市长远发展预留高质量发展空间，助力超大城市可持续发展。

战略留白是在未来发展的时间轴上提前预留和冻结一部分用地，以期在规划远期能够在城市集中建设区内保留更多的蓝绿空间和非建设用地，一方面为国家级重大战略项目提供更多选址可能，另一方面增加贴近市民生活的生态休闲和康体游憩功能。

132平方公里的战略留白空间，是首都功能核心区东城区和西城区总面积的1.4倍，与卡塔尔首都多哈面积相当，约等于六分之一个纽约、十二分之一个伦敦。

北京所执行的是“现状减量”之后进一步减量“留白”规划建设用地，这相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”。

4月战疫正酣，北京市发布重磅消息：已在全市规划132平方公里“战略留白”用地，并以市政府文件形式出台了管理办法，原则上2035年前不予启用。

2017年，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，明确提出“减量发展”要求，确定了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线。其中要求，实现城乡建设用地规模减量，包括坚守建设用地规模底线，严格落实土地用途管制制度，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。

战略留白为首都长远发展留空间

战略留白是在未来发展的时间轴上提前预留和冻结一部分用地，以期在规划远期能够在城市集中建设区内保留更多的蓝绿空间和非建设用地，一方面为国家级重大战略项目提供更多选址可能，另一方面增加贴近市民生活的生态休闲和康体游憩功能。

战略留白为保障中央功能、强化首都功能做好战略预留。北京市规划和自然资源委员会主任张维表示，北京以世界眼光谋划首都发展，在城市重要节点和轴线关键位置上，为服务首都城市战略定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，预留具有战略意义的空间。

南中轴上的留白就是为首都城市战略定位服务的一个缩影。北京规划在丰台区南中轴区域预留约5平方公里战略留白用地，向南在大兴国际机场临空经济区预留约15平方公里战略留白，结合南苑湿地森林公园等大尺度绿化建设，将强化和重塑南中轴的空间秩序，促进北京地区南北均衡发展。

战略留白为重点功能区产业创新孵化和待转型地区产业调整升级进行控制和预留。北京市规划和自然资源委员会副主任杨浚表示，考虑到产业培育、成长及功能区的建设周期，在重点功能区周边划定留白区域，进行土地预控管理，可为高精尖产业发展预留空间资源。同时，对一部分待转型、待腾退区域提前进行管制干预，待转型升级政策和实施路径清晰之后再启用实施，“这样可以规避难以挽回的短视决策”。

北京城市副中心文化旅游区在环球主题公园中部、南侧、西侧及东北侧，共规划约73公顷战略留白用地。未来规划承接环球影城外溢的产业需求，以及向东与张家湾古镇和张家湾设计小镇，向南与台湖演艺小镇，形成北京城市副中心南部的一条文创科创产业带。该战略留白用地将在围绕环球影城的文创科创功能达到一定规模后再适时启用。

战略留白为提升和改善人居环境品质主动调控空间布局和用地结构，同时有助于提高城市承载力和容错率。张维表示，近年来，北京以拆除违法建设和疏解非首都功能为主要抓手，腾笼换鸟、调整结构，疏解释放出的空间资源，除了优先补足群众急需的公共服务设施之外，其余按照“先白后绿、非白即绿、亦白亦绿”的思路进行处理。

传统城市规划倾向于提前“把指标用满、把用地铺满、把白地占满”。“无论是着眼当前发生的新冠肺炎疫情等重大突发情况，还是回顾北京城市规划发展的历史，都证明划定比例合适的留白，为城市长远发展和高质量发展预留弹性空间，有助于提高城市承载力和容错率，对首都而言意义深远。”张维说。

立足“两个一百年”奋斗目标推进战略留白

作为全国首个实施减量发展的城市，北京现状城乡建设用地要从高峰的2945平方公里，到2020年底减量到2860平方公里，2035年减少到2760平方公里。战略留白是在用地规模减量基础上，再预留132平方公里。

张维表示，虽然总规的规划期是到2035年，但战略留白还要着眼2050年，立足更长远的第二个百年奋斗目标。“2035年蓝图，要给第二个百年预留空间，这体现了北京市委市政府更长远的战略和责任担当。”张维说。

北京市城市规划设计研究院院长石晓冬谈到，132平方公里的战略留白空间，是首都功能核心区东城区和西城区总面积的1.4倍，与卡塔尔首都多哈面积相当，约等于六分之一个纽约、十二分之一个伦敦。他表示，特别是新版总规中，中央并没有要求北京市进行战略留白，但寸土寸金的北京能主动抑制土地开发冲动，“一届党委政府把后几届的发展用地留下来，以期为落实国家级重大战略项目等重要目标提供选址可能，这种政绩观说易行难，体现了北京市委市政府的担当和决心”。

北京大学城市与环境学院教授林坚介绍，任何一个超大城市的发展，都需要在“谋定而后动”和“未定则先不动”之间寻求平衡、做出选择。新时代新的发展理念和自然环境的硬约束，越来越对“摊大饼”式粗放发展敲响了警钟。摆脱这种发展惯性，主动向集约节约高效发展转型，成为未来城市可持续发展的关键。

北京市委书记蔡奇表示，减量发展不是减少发展，而是通过减重、减负实现创新发展、高质量发展、可持续发展。减量发展、绿色发展、创新发展，成为首都追求高质量发展的鲜明特征。

数据显示，北京市提出减量发展战略以来，城乡建设用地规模连续两年下降，减量约64平方公里，但全员劳动生产率却从2017年人均22.7万元提高到2019年人均26万元以上。

以历史耐心和战略定力“啃硬骨头”

与一般的“规划留白”不同，北京所执行的是“现状减量”之后进一步减量“留白”规划建设用地，张维形象比喻，这相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”，难度之大可想而知。

作为政府职能部门负责人，张维坦言，留白战略的制定和推进也曾面临很大压力。“减量留白的指标任务，要落实到北京十六个区，落实到每一个地块上，为此我们和各区先后磋商讨论了6轮、历时一年半。”最终的划定方案，是市区之间反复磨合的结果，既体现了规划的战略引领作用，也具备规划实施的可操作性。为了防止各区减少用地、转而提高容积率的增量发展冲动，北京市规划和自然资源委员会还对留白用地上的规划建筑规模进行规划预控，从而实现留白用地和建筑规模“双控”管理。

改革争在朝夕，落实难在方寸。张维表示，中央强调规划上不作为，也是最大的失职，规划部门必须主动作为。一方面，北京不迁就现状，以前所未有的魄力，敢于向患有“疑难杂症”的地区动真碰硬，划定实地留白区域；另一方面，不畏惧未来，以坚定的历史耐心和战略定力，划定规划留白区域，探索了“实地留白+以绿看地”“规划留白+减量置换”“战略留白+腾退统筹”等新模式。

目前，北京规划的132平方公里战略留白用地已落实到144个地块，其中2平方公里以上的地块占42%，在南中轴的南苑机场区域、大兴国际机场区域、城市副中心等重点区域均预留了大尺度的战略留白空间。

在短期利益与长期利益、局部利益与整体利益的考量当中，北京各区也主动转变思想观念。北京市房山区率先公布了分区规划，20平方公里的战略留白面积位居各区前列。北京市房山区委书记陈清表示，大尺度留白也为房山“厚积薄发”储备了强劲动力。

号称“一棵大树机会价值上亿元”的广阳谷城市森林公园占地4.4公顷，位于北京市西城区菜市口大街黄金地段。该公园建设前，现场停车混乱，垃圾倾倒现象严重，仅存几十株老树。

“当时决策作为战略留白用地还是很纠结的，真是下了很大决心啊。”北京市西城区委书记卢映川算了一笔账，这里原本规划建设广安产业园，是金融街核心辐射区和重要产业园区。拆迁后土地成本就接近60亿元，建成商业金融园区的潜在收益保守估算也在上百亿元，未来带给区财政的年收益也将以数十亿元计。“但考虑到减量发展与功能优化账、生态环境保护账、历史文化风貌保护账、居民幸福生活账……比起盖楼带来的财政增长，我们要用更大的历史跨度审视决策，干部要对历史负责，对城市负责。”卢映川说。

留白只增不减

实施更需经得起历史检验

战略留白意义重大，特别要防止半拉子工程，确保经得起历史检验。

为强化监管，北京市规划和自然资源委员会提出，一是建立战略留白资源储备库，总量上确保只增不减；二是流程上形成从规划编制到实施管理，再到监督运行的管理闭环；三是监管上将“领导干部违规插手干预规划用地事务留痕”制度细化落实到程序和规范中，每年城市体检持续跟踪；四是鼓励公众全程参与，加强对战略留白用地的社会监督。

与此同时，真正把战略留白规划实施落地，还面临不少困难。在132平方公里战略留白用地中，尚有部分属于存在建筑物、构筑物的规划留白用地，其规模约64.5平方公里，占48％，现状还有地上建筑规模约2200万平方米。因此，从“规划留白”到“实地留白”最终实现真正的“白”还需要经过长期坚持不懈的努力。

市规划自然资源委引导各区政府制定工作安排，将对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关产权情况进行调查摸底、分析评估，制定分类清理方案，在规划实施过程中统筹土地开发类项目和战略留白用地实施，综合考虑人员安置、资源使用、成本分摊和实施时序，加强资金测算和成本管理，寻找合理可行的实施政策和引导路径。

北京市计划将战略留白实施方案纳入国土空间近期建设规划和年度实施计划，确保2035年前实现实地留白，做到“地上物清零”和“低成本”“零成本”持有，让留白“纯度”更高。

此外，专家建议：

一是从宏观层面，把战略留白之策纳入相关法律，从中央层面加强统筹指导，确保战略留白用地更好服务首都功能。在实施上也应加强央地协同，对于规划留白用地上的央企、部队等单位，如南中轴规划战略留白用地上的南苑机场等，需要进一步完善工作对接机制，联合发力，推动深层次的城市功能优化和空间结构调整。

二是从区域协同层面，从京津冀协同的空间整体统筹战略留白。例如，北京大兴国际机场临空经济区已预留了15平方公里战略留白用地，可考虑从更大区域尺度在北京大兴国际机场的河北部分统筹规划一定的战略预留区。

三是探索约束和激励并举，不但落实约束机制，更要创新激励机制，使各区政府更加主动落实战略留白。

张维表示，总的来看，战略留白规划是北京市委、市政府的高点部署、长远谋划，这将是本届党委政府对首都的未来、对历史、对后人的贡献。这不仅是一次规划编制本身的探索实践，也是应对未来发展不确定性、提升城市发展韧性的主动尝试。

“相信随着持续深入的规划实施，战略留白在时间轴上的重要性将会越来越凸显，切实为落实好总体规划、保障好减量发展打好基础、做好储备、立好规矩。＂张维说。

张维：开启首都可持续发展新征程

作为首都，北京在探索超大城市治理的道路上从未停下脚步。

近日，北京市规划和自然资源委员会主任张维接受《瞭望》新闻周刊记者专访时说，为了提高规划的科学性，更好地发挥规划效益，北京市划定一定比例的留白，为城市长远发展、减量提质以及主动应对各种不确定因素等战略考虑预留空间，对于面向“两个一百年”奋斗目标、实施好新版北京城市总体规划具有重大意义。推进战略留白要有战略信心，更需要有坚定的历史定力。

战略留白是一剂降压药

Q：北京市作为全国第一个实施减量发展的城市，在此背景下，北京的战略留白政策扮演着怎样的角色？

张维：在全国范围来看，北京的战略留白具有一定的原创性。城市总体规划的规划期一般是10年以上，而北京市的新版总规，即《北京城市总体规划（2016年～2035年）》，规划期在15年以上。2017年6月，中央政治局常委会专题审议《北京城市总体规划（2016年～2035年）》时强调，中心城区疏解腾退出来的空间，要适当留白增绿、见缝插绿，不要见缝插房，为疏整促和划定战略留白工作指明了方向。

新版总规当中最重要的突破之一，就是从原来的扩张型规划转向约束型规划，从增量扩张式发展转向质量提高、结构优化的内涵式发展。前几次北京城市总规中关于人口的上限都被不断突破，而新版总规根据资源环境刚性约束条件，规划科学设置了2300万人口的上限。所有用地、建筑规模都要跟人口总量相匹配，北京成为全国首个实施用地减量发展的城市，城乡建设用地要从高峰的2945平方公里，到2020年底减量到2860平方公里，2035年减少到2760平方公里。北京市执行的不仅仅是规划减量，而且是现状减量，勇气很大，难度更大。

减量，不仅是总量减少，还要有结构调整。今年4月，北京市政府正式印发了《北京市战略留白用地管理办法》。北京市结合各区分区规划（国土空间规划）编制工作，在现状城乡建设用地规模减量185平方公里基础上，于全市2760平方公里规划城乡建设用地范围内再留132平方公里战略留白用地。这项工作已在分区规划数据库落图落位，并细化落实到各级各类规划编制及规划实施管理规则中，实施城乡建设用地与建筑规模双控，原则上2035年前不予启用。

北京作为第一个实施减量发展的城市，战略留白旨在进一步落实好中央的决策部署，进一步落实中央的理念。战略留白要为长远服务，规划的土地在短期内不能被占用，不能因为经济发展的冲动提前透支这部分用地。在以前的规划实施过程中，预留地管控比较弱，但北京已经下定决心，战略留白用地坚决不能动，一定要控制住。

战略留白也是北京在规划上作出的努力。率先创新，敢于出台政策，敢于抓落实。北京市将继续努力，以历史眼光审视，对历史负责。

历时一年半磨合6轮

Q：北京战略留白对于超大城市治理有哪些意义？

张维：对于北京而言，造成大城市病的一个主要原因是公共服务设施、交通基础设施、公园绿地等实施节奏不匹配，空间不平衡。例如，建设开发地块特别是住宅开发较快，而绿地建设、交通配套跟不上。交通基础设施的实施过程中，道路的平均规划实现率只有50%，同时交通内部结构也有很多问题，中心城区快速路、主干道规划实现率高达90%，但次干路规划实现率只有50%，支路规划实现率只有30%。支路不通导致乱停车现象严重，行车被挤到大马路导致更拥堵，这是城市病的“根”。与许多国际大城市相比，北京的拥堵很多是源于规划实施时序的结构不匹配，这就需要我们正确且具有系统性地思考。

从产业发展来说，很多城市产业发展冲动很强，短时间就可以填满空白用地，而发展的阶段性特征又特别明显，等产业培育起来，没有足够的发展空间，再想腾挪已没有足够的土地资源，这是以往频繁遇到的困境。

战略留白用地并非规划绿地，而是规划建设用地。但是这些规划建设用地可以先通过过程性绿化进行有效管控，今后一旦选址，再行启用。这样可以提高规划的科学性、更好发挥规划效益，为城市长远发展和高质量发展、系统解决大城市病、优化结构、主动应对各种不确定因素、提高城市韧性预留空间。战略留白对超大城市治理有积极的作用，是超大城市治理体系和治理能力建设的重要组成部分。

Q：132平方公里不是一个小数字，这一目标是如何实现的？

张维：北京战略留白是为首都2035年以后的发展、为中央的重大布局而留白储备的空间资源，在总体规划实施中占有重要分量，而且要实现城乡建设用地与建筑规模双控。只控制地，不管控建筑规模，容积率会更高，依然没有转变增量发展的传统方式。所以战略留白要下巨大的决心，要有坚定的历史定力，倒逼城市发展方式转型。

根据北京的发展基础，我们分析梳理发现，上一版总规的建设用地上规划了约23亿平方米的建筑规模。到2015年时，17.2亿平方米已经落成，在途工程还有约2亿平方米，实际现状总量已经达到约19.2亿平方米，与东京都市圈（约20.4亿平方米）体量接近；从人均水平来看，北京人均建筑面积为79平方米，高于东京都市圈（人均57平方米）。作为规划部门，我们反复想，必须要自我加压。新版北京城市总体规划，不仅要实现建设用地的现状减量，对于建筑规模也要在原规划的基础上调整和压缩1.5亿平方米，从而实现人口和建设规模“双控”。

从最初设计到最终公布留白方案，我们和各区磨合了6轮，历时一年半。北京市委书记蔡奇和市委副书记、市长陈吉宁针对北京16个区的不同区位，分区分片多次调度，统一思想。最终的成果，是战略留白132平方公里用地，并在21.5亿平方米规划建筑规模里进一步预控约1亿平方米，相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”，难度之大可想而知，过程中压力很大，但北京市委市政府以高度的战略眼光和历史担当进行全局谋划，各区也逐步统一了思想，打了漂亮的整体战。

一年一体检？五年一评估

Q：北京战略留白已取得积极成果，未来如何推进战略留白监管？

张维：在战略留白规划实施的支撑保障机制方面，北京也建立了一套有序推进、有效落实的组合拳式打法。

一是体制机制形成闭环。我们坚持总规统领，确立了纵向层层传导、横向有效衔接的三级三类的空间规划传导体系，形成了从规划编制到实施管理，再到监督运行的管理闭环。按照这个总规实施的规划路线图，我们在分区规划、街区控规、乡镇域规划、村庄规划以及专项规划和城市设计中，逐层传导分解落实总体规划的战略目标和刚性指标，形成上位规划指导下位规划、下位规划服从并支撑上位规划，上下闭合、左右衔接、覆盖全域的规划管控体系。这次我们结合分区规划统筹划定战略留白用地，下一步在下一层级规划编制，包括控制性详细规划、乡镇国土空间规划和各区的规划实施过程中都要严格落实。

二是监督管理不留盲区。去年北京市委市政府主要领导亲自研究、亲自部署、亲自推动，研究制定系列整改工作方案，出台《关于治理基层涉地乱象和涉地腐败的意见》《关于加强规划和自然资源领域内部约束监督的意见》。对于战略留白用地的监管，也要强化各区属地责任，切实守护好战略留白用地资源。对于我们内部，结合规自领域专项巡视，制定了《关于切实加强主体责任深入推进全面从严治党的意见》《领导干部违规插手规划用地事务留痕和记录暂行规定》以及《加强监督执纪工作的意见》三个文件，将“领导干部违规插手干预留痕”要求从工作流程及运行程序上进行了细化和规范。

制度不在多，而在精、在务实管用，突出针对性和指导性。以上制度设计搭建起了一套完整、规范、稳定、管用的监督管理保障体系，将推动包括战略留白在内的规划实施工作向着更加科学、更加严格、更加有效的方向深入发展。

三是城市体检持续跟踪。北京创新事后体检评估机制，通过一年一体检、五年一评估，对总体规划的实施情况进行实时监测、定期评估、动态调整，北京城市体检成果已连续两年向首都规划建设委员会全体会议进行报告，今年城市体检情况已正式上报中央。第一，定期对战略留白用地管控情况、实地留白率等进行评估。第二，市财政部门要对有关财政资金使用情况进行评估，评估结果纳入北京城市体检评估报告。第三，加强事前事中事后全过程评估监测，北京市将结合亚米级遥感卫星监测和土地巡查等手段，确保对战略留白监管精准到位。

四是社会公众全程参与。北京市目前正在大力推广以街镇为单元的责任规划师制度，陆续开展了白塔寺、魏公村等一系列“社区营造”“街区整理”试点。本次《战略留白用地管理办法》明确要求对战略留白用地进行挂牌公示，发动社会公众，一同对战略留白用地的实施进行监督。