2017年10月，党的十九大提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的重大决策部署，2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对这一决策部署作出了具体的规划安排。随着中国经济社会的不断发展，对城乡融合这一主题讨论由来已久，从最初的城乡统筹，城乡一体化发展到今天的城乡融合，中央对于这一概念的认识逐步深入，从学术界到实业界对其的探索也更加多样化。相应地，如何构建从理论到政策再到实施的完整体系，推进城乡融合的发展更具深度和广度，成为当前背景下迫切需要解决的问题。应从发展基础、发展路径及发展意识形态三个角度重塑内生发展要素，分层次阐述新时期如何全面实现我国的城乡融合发展。

公共服务均等化：城乡融合发展的基础和前提

公共服务均等化强调城乡之间基础设施及公民服务等方面的同质化配置。近二十年来，我国公共教育、公共医疗等领域的社会资源在城乡之间的均衡配置有了明显改善。党的十九大报告进一步指出，从2020年到2035年，基本公共服务均等化基本实现。那么，在目前大的政策背景和国内外经济形势下，如何进一步推进城乡之间的公共服务均等化？

由于我国幅员辽阔、人口众多，单纯靠中央财政支持的公共服务供给是不现实也不长久的，所以需要中央作出适当的政策安排，引导市场性资金去完成这一过程。就笔者来看，实现这一举措的关键是“由资源调度带动资产配置，由资产配置带动资本倾斜”的一揽子政策安排。从中国乃至世界发展现状来看，我们的发展环境已经变成了资源约束型。相应地，资源、资产、资本三者间的关系也发生了变化。原来是资本主导，现在是资源主导。所以，在未来推进公共服务均等化的过程中，要充分发挥国家对公共资源的掌控效应，用资源调度引导核心资产布局，通过核心资产布局把资本配置到最有利于整个社会公共服务改善的方向上。资源的地域性配置，引起了市场性资产的空间腾挪，进而优质资产又带动资本的流动。在这个布局过程中，公共服务均等化作为一个次级目标自然得到实现。

从城镇化发展历程来看，其主动催动要素依然是人才、土地与资本。我国城乡发展的不匹配，主要体现为这三者的同质不同权。简单地说，农村与城市的人、土地及资本面对的发展通道、政策环境是不同的，这也是一直以来所讨论的同质同权同价问题的根源。我们提出的公共服务均等化本质上也是在为这几个主要的城镇化发展要素提供更好的空间与环境，从而使人口、土地与资本能够在城乡间顺畅流动。

三产融合以城带乡：城乡融合发展的路径和支撑

一二三产业之间的协同效应是所有经济体都关心的问题，三产融合对推进乡村振兴、实现城乡融合发展的重要性不言而喻。对于我国农村产业发展现状而言，第一、第二产业发展后劲不足与第三产业的不规范是目前存在的主要问题，三产发展不协调会影响城乡间生产要素流动，进而阻碍城乡的融合。因此，近年来，中央连续提出去产能、调结构的重磅政策，本质上是为了引导三产合理布局，更重要的是通过产业布局的合理化实现城乡间的资源要素匹配，进而缩小城乡间发展差距。

结合中国目前产业发展政策，我们认为“强化新经济模式与一二产业的结合，合理规范第三产业发展”应是未来产业引导政策的主基调。伴随互联网等信息化技术的加速发展，“互联网+”“云平台”等新的经济业态逐渐成为我国乃至世界经济体系的重要力量，第一、第二产业未来的发展需要借助于新的经济业态。目前来看，虽然政策上有引导，但强化还不够。这种不同经济业态间的结合一定程度上仍是零星不成规模的，导致从属于第三产业的新经济业态找不到合适的发力点，出现一些布局混乱、发展短视的问题；而一二产业无法跟上新的发展理念、产业的不匹配是横亘于城乡间的无形之墙，直接阻碍了人才、资本等核心生产要素的流动，进一步延缓了城乡融合发展。

未来，城乡融合的路径必定是三产间的融合，产业匹配应尽可能以新经济业态带动支撑传统经济业态，从政策设计上要改变原有的计划经济思维，以引导为主。通过政策引导在大力发展新经济业态的同时，鼓励并支持其与传统产业融合发展，尤其要注意引导二三产业向农村地区的流动。在提供均等化公共服务的基础上，充分使二三产业在农村地区落地生根，利用好广大农村地区的发展空间和资源优势，这样才能避免三产之间的不协调。产业融合自然会带动城乡间生产要素的流动，城乡融合也就成为一个自然而然的过程。

现代化治理体系：城乡融合发展的环境和保障

在打牢基础、明确路径后，必须构建完善的治理体系，这是实现城乡融合长期良性发展的环境和保障。推进国家治理体系和治理能力现代化，从城乡融合的角度看，主要是进一步强化政府的服务效能，理顺政府与市场间的关系，通过提升政府主体的服务能力，带动市场主体发挥更大的经济和社会效应，逐步缩小城乡间的发展差距，真正实现治理层面的城乡全面均衡。

有关“小政府、大社会”，还是“大政府、小社会”的争论在学术界一直存在，实际上政府与社会的关系应根据国家和社会发展阶段来做不同的安排。我们城乡间的发展差距由来已久，本质上源于新中国成立之初为了加速恢复生产、提升国际地位，建立起的“乡补城、农补工”的政策主基调。随着国家经济实力和国际地位的提升，这套政策基调也发生了变化。近年来乡村振兴战略、城乡融合发展意味着过去的治理体系也要相应地改变，这个改变就是要重点突出政府的服务功能和服务能力，未来城乡融合发展的政策环境即来源于此。治理体系现代化的实现才是真正从意识形态层面实现城乡融合发展的核心。

重新定位城乡融合发展的重要意义

面对未来复杂的国际国内经济社会环境，从基础、路径、意识形态三个层面全方位、立体化地推进城乡融合发展是抢占发展先机、优化经济社会结构、进一步提升我国综合国力和民众幸福指数的关键。

我国已经进入新的城镇化发展阶段，这个阶段以城乡融合发展为最终目标。因此，强调内生发展要素，构建国内经济社会内循环体系至关重要。发展基础、发展路径、发展意识形态间的匹配是决定未来全要素生产力在城乡之间顺畅流动的关键，而人口与土地又是这个逻辑关系的基础。总体来说，城乡融合的发展逻辑如图所示。

该图表达了当前形势下城乡融合的相关要素关系，以及城乡融合对于下阶段国家经济社会发展目标实现的重要意义。从其促成要素来看，公共服务均等化与三产融合发展是两翼，这两者之间又存在一个内生的互相促进关系，而现代化治理体系的构建进一步起到了保障作用，最终实现城乡融合发展的三方面重要作用。

有效破除生产要素在城乡间的流通壁垒。我们花费几十年推进乡村建设，力图实现乡村振兴，根本途径还是要破除人才、资本、技术等主要生产要素在城乡间的流通壁垒。从新中国成立初期的农村支援城市，到进入新世纪后提出的城市反哺农村，再到当前全面推进城乡融合，反映了不同发展阶段生产要素的流通方向。其中，城市反哺农村的过程进行得并不顺利，根本在于城乡间在公共服务、产业体系以及文化意识方面的重大差异，这些差异构成了阻碍要素双向流通的壁垒。因此，城乡融合发展本质上就是要通过实行这一重大战略真正实现生产要素在城乡间的双向流动。

有效拓展乡村区域的发展空间。发展核心大城市、发展核心产业虽然在短期内可有效提升综合国力，但是长此以往可能会透支经济体的整体发展空间，我国目前已经出现这个问题。一方面是核心城市集聚效应的不断增强，对周边小城市及农村形成强大的吸附力，小城市和农村的“空心化”现象愈发严重；另一方面，大城市核心功能由于空间的有限性超负荷运转，导致满足人们正常生活都开始出现压力。这是一个矛盾的两面，只有城乡真正地从时间、空间上实现融合，才能舒缓大城市的“城市病”，解除小城市和农村发展乏力问题，才能长久性地打开我国下一阶段的发展空间。从土地和人口两个主要要素来看，农村地区无论是空间广度还是资源人口承载力都有着极大的潜力，这也是城乡融合能实现的最直接目标。

有效增强经济社会内循环的持续动力。突如其来的新冠肺炎疫情让世界各经济体都意识到了构建国内经济内循环体系的重要性。经济内循环一方面依靠经济体的人口基数及国土空间，这是经济体能够自循环的基础；另一方面，更重要的是经济体自身各要素间的均衡，只有均衡才更容易实现交易，这也是内循环理论的基础。城乡融合的内涵也正是城与乡、市民与农民间的均衡，这个均衡决定了城乡融合能走多高，走多远。

总之，推进城乡融合发展，本质上是在给经济体提供内生动力，这个过程要充分利用我国经济的内循环优势，挖掘乡村空间在土地和人口方面的承载能力，拓宽发展空间，增强发展韧性，利用资源、资产、资本的融合为经济体注入新的发展活力。

【本文作者分别为中国人民大学公共管理学院教授，中国人民大学土地政策与制度研究中心主任；中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员】