导读

从今年6月份开始，我国多地发生洪涝地质灾害，对人民的生命财产造成了严重损失，防汛形势十分严峻，防汛工作刻不容缓。面对这场特大洪灾，中国城市规划学会组织专家、学者，从规划视角探讨防洪减灾。

作者 | 邹亮

中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会委员，中规院（北京）规划设计公司城市安全研究中心主任、教授级高工

今年入汛以来，我国长江、黄河上游、珠江流域的西江和北江、太湖都发生了洪水。汛情、灾情主要特点有四个方面：

一是降水总量多、局部强度大。

6月份以来，降水分布极不均匀，长江流域平均降雨量列1961年以来第一位。

二是超警河流多，长江、太湖汛情重。

6月以来，汛情主要集中在长江流域和太湖流域。

三是山洪地质灾害多，转移避险难度大。

西南等地发生多起山洪地质灾害，部分省区中小水库、中小河流堤防发生险情。

四是洪涝受灾省份多，部分地区损失重。

全国有27个省区市3873万人次受灾，造成人员死亡失踪141人，倒塌房屋2.9万间。

在全球气候变化、人类生产生活方式的改变等因素的影响下，灾害似乎变得更加肆无忌惮，其强度和影响范围不断增加。面对如此大范围的洪涝灾害，我们应该如何应对？对规划师而言，笔者认为以下几个方面值得关注。

1、转变规划编制思路

近年来，从“综合防灾”到“韧性城市”，各种理念层出不穷，究其本质，都是倡导以系统思维来应对灾害。囿于专业所限，以城乡规划设计单位的规划师为主导编制的防灾规划大多还是站在空间规划的视角，以防灾空间布局和设施的规划为落脚点，规划较为重视硬件设施的建设，而对管理要素只是作为附带的章节简单提及。空间与设施固然重要，我们可以看到，自1998年江淮流域发生洪水以来，国家投入大量人财物资源开展水利和防洪排涝工程建设，我国应对洪涝灾害的能力显著提高；但今年6月以来，全国共有433条河流发生“超警”以上洪水，其中109条“超保”，还有33条超历史，应对灾害显然不能只靠空间和设施，因为空间总是有限的，防洪堤也不能无限加高。因此，防灾规划应转变编制思路，变“空间规划”为“事业规划”，以“建立防灾体系”为目标，从应对灾害的测、防、抗、救、复全过程需求出发，协调支撑防灾体系的三大要素即实体要素、管理要素和技术要素，形成包括风险评估、监测预警、空间布局、设施配置、应急响应、资源调度、救援疏散组织和灾后恢复等一系列工作在内的综合应对体系。

2、加强风险评估工作

包括水灾在内的自然灾害的发生虽然具有较大的不确定性，但也有其内在的规律。要建立有效的防灾体系，首先应加强灾害发生发展规律的研究，把握致灾要素的致灾机理，评估灾害风险，为防灾规划制定应对策略提供科学依据。灾害风险评估有两种途径，一是基于历史和现状数据的统计，二是基于灾害情景模拟。2020年6月8日国务院办公厅发布了《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，决定进行全国性的自然灾害综合风险普查，这是一项重大的国情国力调查，是提升自然灾害防治能力的基础性工作。对于一些极端和偶发灾害情景，如特大洪水和高烈度地震，可能缺少历史数据支撑，则可通过计算机模拟分析灾害影响范围和可能造成的损失。通过普查和情景模拟，我们能够深入研究重大自然灾害的时空分布特征及其变化规律，摸清灾害风险隐患底数，查明抗灾能力，客观认识灾害综合风险水平。

3、科学制定防灾对策

由于防灾工程设施体系建设涉及巨大的经济投入，而灾害的发生存在一定的偶然性，发生强度也存在较大的不确定性，因此防灾工程设施体系不可能按极端的最高标准建设；应以灾害风险评估和情景模拟为依据，“小灾不坏，中灾无碍，大灾不乱”为目标制定防灾对策，在超越工程设防标准的大灾来临时，通过提前预警和实施有效的应急预案保障居民的生命安全以及疏散、救援和恢复工作的有序开展。针对水灾，通过开展历史数据统计和多种重现期的灾害情景模拟，定量分析灾害影响范围和灾害可能造成的损失，通过成本收益分析，确定应该把防灾工程设施的建设标准提升到何种程度，以及需要预留多少冗余度；也可通过“情景—对策”分析，对不同灾后响应手段的效果进行模拟，优化灾后决策。

4、树立灾害全过程管理的理念

这里说的“全过程”，有几个方面的涵义：

一是考虑灾害应对的全过程。

灾害应对包括灾前预防、灾中应急和灾后恢复三个阶段。以往的防灾规划较为重视灾害发生时也即灾中应急阶段起作用的设施配置，如防洪排涝设施，避难、消防救援、医疗急救等应急服务设施；而对灾前的监测预警设施建设，避难场所和救援设施等的日常维护、紧急启动和事后恢复程序，以及基于风险评估和灾害预警的人财物等资源调度和应急预案指引等内容较为欠缺。防灾规划应根据灾害应对全过程中各要素的关联关系，统筹三个阶段的资源需求，将设施建设、技术应用和应急管理相结合制定综合的灾害应对方案。

二是考虑城乡建设全过程的各种状态。

建成区各类设施的状态相对较为稳定，在制定防灾规划时对各种突发情况可以考虑得较为全面；而在建区域由于处在动态的施工建设中，一些安全隐患容易被忽视。例如近日，南昌市某未完工的居民小区地下室局部车库柱体出现开裂现象。经专家现场查勘，由于近期南昌市连续强降水，此部分地库顶板覆土还未完成，楼体配重不足，初步判断结论为地下水浮力增大导致柱体裂缝。由于地库上浮并非普遍现象，所以没有得到相关人员的足够重视，对于正在施工的工程在突发暴雨洪涝情况下的抗浮问题更是考虑不足。此案例提示我们对于城乡建设过程中的拆迁、新建施工等非稳定状态的防灾减灾问题也应引起重视。

三是考虑防灾工程体系形成过程中的应急对策。

防灾工程设施尤其是流域性的防洪工程设施是一项耗时较长的巨大投入，以往的防灾规划往往偏重于表述规划期末的工程体系架构和所能达到设防标准，而缺少尚未达到设防标准的工程建设过渡期内的防灾应急措施。防灾规划应充分考虑工程设施体系建设的时效性，在提出工程设施建设方案的同时，对近期工程设施无法满足防灾要求的情景，制定有效的非工程措施应急对策。

5、强化区域协作

中国防洪是“分级负责分级管理”。七大流域都有流域管理机构，负责流域的防洪规划，协调上下游、左右岸、干支流、城乡间的利害冲突关系；但中小河流往往涉及多个行政区，防洪工作由地方政府负责，尽管2009年以来我国大力推进中小河流重点河段的防洪治理，取得了积极进展，但是大多还构成不了体系。水利部在近期的新闻通气会上介绍，今年以来一些中小河流洪水多发、超历史水位，区域性暴雨洪水重于常年。中小河流在我国分布广泛，没有专门的流域管理机构，设防标准相对较低，堤防多为土堤，又缺少大型的控制性水库，发生超标洪水的概率相对较高，是我国洪灾多发重发的高风险区域。因此，今年的防洪压力目前更多体现在中小河流上。对于水灾的防灾体系来说，空间布局、设施配置及资源管理等方面不能局限于一个行政区的规划范围，应加强流域协作，共建灾害预警监测体系，构建联合应急救援体系，共抗风险、共享资源。

6、加强技术支撑

从气候预报的角度来说，专业部门可以通过研发区域精细化预测系统，做好气候预报和灾害预警工作，分析可能发生洪涝的概率有多少，提前几个月做出预警，这样就能为防灾减灾提供更充足的准备时间。

前文提到构建灾害情景，就需有相应的模型支持。目前，水利专业部门的水灾模拟技术已较为成熟，我国也投入巨资完成了多条河流的洪水风险图，国家应推动这些技术资料的共享，为防灾规划提供更有力的技术支撑。

此外，大数据和AI等技术的发展可为灾害模拟、灾情预测、防灾空间布局、疏散救援和应急调度方案的制定，以及信息的精准传递提供有力支持，应充分利用技术的发展为防灾事业的进步提供创新支撑。

7、重视公众参与

习近平总书记在浙江工作期间曾指出：防汛防台工作基础在基层，主体是群众；在紧急关头能够把群众动员和组织起来，这个问题应引起重视，抓好落实。洪涝风险是我们面临的众多风险中的一个，理论上风险是不可能完全消除的；因此，要引导公众树立“与灾害共生，伴风险成长”的与风险共存的认识，重视对公众防灾参与意识的教育和群测群防体系建设。发动群众开展群测群防工作，是在当前灾害监测和防御的硬件体系尚不完善的情况下增强全社会防灾减灾能力的重要措施。各级政府应在水利、防汛主管部门和相关专业技术单位的指导下，通过防御责任制落实、防灾预案编制、防灾知识宣传、避险技能培训、避灾措施演练、简易监测预警等手段实现对水灾的提前预防、及时监测、快速预警和有效避让。群测群防体系是专业监测预警系统的补充和落脚点。例如2020年3月30日，由济南开往广州的T179次列车在湖南郴州境内撞上因降雨引发的塌方发生脱轨事故，列车脱轨前曾有村民发现了塌方，并于事故发生前的11分钟拨打报警电话；但由于无法直接联系铁路部门，村民只能将电话先打给110，再逐个转接，等信息传达到铁路部门，已经错过了列车紧急制动的时机，最终导致事故的发生。此后，国铁集团要求各铁路局根据现场实际情况因地制宜铁路沿线设置“铁路灾害应急电话标牌”，以便群众发现险情能将信息及时送达相关部门。

此外，防灾意识需要进一步引导树立，相关部门应指导保险企业开发针对诸如水灾、震灾等自然灾害的保险产品，引导居民通过购买保险转移一定的风险，发挥金融工具在防灾减灾中的重要作用。

小 结

防灾规划要做好顶层设计，由单纯的防御、救灾转变为风险管理，应建立系统思维来应对灾害，关键是关口前移，充分发挥实体、管理和技术三大要素的作用，从而形成合力支撑的防灾体系。