导读

2020年7月10日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。中国城市规划学会特邀专家、学者，对该文件展开解读。

作者 | 黄卫东

中国城市规划学会城市更新学委会副主任委员，深圳市城市规划设计研究院有限公司常务副院长、教授级高工

随着我国城镇化水平提升和发展模式转型，老旧小区改造逐渐上升为国家议题。2020年7月，国务院办公厅出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》），将城镇老旧小区改造作为重大民生工程和发展工程进行全面推进。

城镇老旧小区改造是在现有产权格局下对小区及周边物质环境的改造提升，这与小区居民的生活和业主的权益息息相关，需要充分激发其参与改造的主动性和积极性。因此在《意见》中强调“健全动员居民参与机制”，要求“实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”。可以说探索和完善居民参与机制是推动城镇老旧小区改造、构建社区多元协同治理格局的重要基础。

一、老旧小区改造中的居民参与主体

1.“居民”与“业主”

城镇老旧小区改造涉及的居民，一般为小区及周边的居住者，其作为小区使用权人，对小区的现状情况和使用问题最为清楚，对小区功能完善和环境提升的诉求最为强烈。在老旧小区改造中激发居民参与改造的积极性，充分了解、协调和落实其诉求，可以保障改造成果有效提升民生福祉。

与此同时，老旧小区改造涉及居住等物业的业主，是需要重视的另一群体。居民与业主紧密联系，往往居民与业主是同一群体，即业主本身就是小区居民，但是也有相当一部分业主将小区内的住房租给他人使用，自己并非小区内的居民，因此在改造过程中的利益诉求上是存在一定差异的。业主作为小区物业的所有权人，在追求小区居住品质的同时，更加关注自有物业的保值增值。

老旧小区改造的核心内容为小区内的建筑公共部位、市政和公共服务设施、环境及配套设施等，在《民法典》及《物权法》中被界定为小区业主共有和共同管理的部分，对其改造需要业主共同参与决策。同时，业主作为住宅专项维修资金的提供者和小区管理规约的制定者，是筹集小区改造资金、建立长效管理机制的重要权利主体。因此，老旧小区改造离不开业主的广泛参与和支持，过程中需要充分尊重和统筹好业主的权益和诉求，保障改造工作的顺利实施。

2.居民自治的作用和问题

老旧小区往往涉及分散的居民和业主，为改造中的沟通协调带来高昂成本，需要通过合理的自治组织来统筹多元诉求，凝聚改造共识，与政府、社会组织、企业、公众等相关主体形成多方协同的治理格局。

社区居民委员会（以下简称居委会）是我国宪法规定的城市居民自治组织，其对所辖社区进行属地管理，充分掌握社区的详细信息，能够有效衔接地方基层政府和社区发展的需求。然而随着基层事权下沉，居委会往往面临行政事务繁重、人员配置不足等瓶颈，缺乏足够的资源对小区改造涉及的大量居民进行充分对接和协调。

伴随我国住房改革和房地产市场的发展，以业主大会和业主委员会为代表的业主自治模式开始逐渐兴起。这类社区组织以物权为基础，以共有产权为纽带，代表业主权益对小区公共事务与共有物业进行管理，在老旧小区改造中将发挥更为显著的促进作用，主要表现在：

（1）统筹分散的业主诉求，在改造过程中降低与其他主体的沟通协调成本，促进改造实施；

（2）推动小区共有资金的筹集和管理，为小区改造提供资金支持；

（3）制定管理规约，形成长效管理机制，对改造成果进行持续维护和更新。

然而由于配套政策与机制的不完善，业主委员会和业主大会在实际运作中存在一定局限与问题：

（1）大量老旧小区出租率高，业主成立业主委员会的动力不足，同时对参与小区公共事务的积极性有限，使业主大会难以及时召开和决策；

（2）老旧小区改造过程中需要业主委员投入大量精力，并掌握财务、管理、规划、建筑等众多专业知识，大量老旧小区的业主难以满足条件；

（3）缺乏完善的监督机制，致使部分业主委员为提高决策效率，导致权力过大、服务意识不强、管理和决策过程不透明等问题；

（4）业主委员会和业主大会局限于小区业主利益，当面对更大范围的统筹改造和邻避设施选址时，更偏向于争取利己的方案。

二、深圳老旧小区改造中的居民参与探索

深圳是我国内地最早推动商品住房开发建设和物业管理的城市，随着商品住房的老化，大量居民，尤其是业主，开始自发参与到小区的改造，其中业主委员会发挥了重要的积极作用。经过多年的实践与磨合，深圳在居民参与和业主自治领域展开了诸多有益探索。

1.搭建信息化平台，提高业主参与度和管理透明度

住建部门通过建立全市统一的物业管理信息平台，集成政策法规宣传、物业和维修资金查询、业主投票、咨询投诉等功能，方便业主通过手机及时获取相关信息，线上参与小区公共事务，提高业主大会参与度。同时加强业主、业主委员会和主管部门间的信息沟通和相互监督，促进业主委员会建设的公开透明。

此外要求业主大会在与物业管理信息平台共享相关数据的银行设立业主共有资金账户，定期公示共有资金账目收支情况，以提高业主的知情和监督力度。

2.持续完善业主自治机制，提升监督管理水平

业主委员会积极创新管理体系，促进自主管理水平的提升。例如普遍聘请执行秘书负责业主大会日常事务，通过公开招标选择优质物业服务企业，通过专业力量提高管理水平，推动小区服务的持续完善和环境设施的改善提升。部分小区进一步探索分权制衡的架构，例如景洲大厦在小区业主大会下分设执行委员会和监督委员会，使两者各司其职，相互制约。

另一方面，政府结合实际情况，及时出台政策法规规范业主自治。例如1991年深圳第一个业主委员会出现后，1994年深圳即出台《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，对业主大会和委员会的成立与职权进行规定，其后适时颁布新条例及配套政策。在2019年新修订的《深圳经济特区物业管理条例》中，结合实际情况，明确业主委员会可以聘请执行秘书和财务人员，业主大会可以设立监事会或监事，以此加强自主监督管理水平，同时明确社区党委对业主大会、业主委员会的领导地位，住建部门、街道办、居委会对业主大会、业主委员会的监督和指导职责，以强化对业主自治的监督指导。

3.创新基层治理模式，推动居民参与社区治理

近年来深圳开始探索更加多元的社区自治模式，以促进居民参与社区营建与城市治理。例如在南山四海社区共建花园中，由蛇口片区居民自发成立的“蛇口社区基金”积极联动市区城管部门、社区党委、业主委员会、非政府组织、专业设计机构等共同推动社区边角绿地的改造提升，并广泛邀请周边小区居民、学校学生、志愿者等参与花园的设计、施工和维护，从而在推动老旧小区改造和环境提升的过程中，凝聚社区意识，构建更加多元的社区治理格局。

深圳一些小区还积极探索基层党建与业主自治的联动机制，如在罗湖东乐花园等小区，通过设立党员议事会或小区党支部，将业主委员会、物业服务企业、小区业主和居民等不同群体中的党员组织起来，形成党组织与居民的沟通协调平台，及时收集居民诉求，化解基层矛盾，推动小区改造提升。

三、老旧小区改造中的居民参与机制完善建议

健全居民参与机制，完善基层治理体系，是推动城镇老旧小区持续改造的重要制度基础。结合前文分析和深圳的探索经验，建议从以下几个方面完善城镇老旧小区改造中的居民参与机制和基层治理体系：

1.正确区分居民和业主的差异，加强老旧小区改造中的多元权益和诉求的统筹

老旧小区改造既要重视对小区物质环境和功能的提升，满足居民的使用需求，也要强化对小区物业价值的影响分析，合理制定利益平衡机制，尊重业主的物权和利益诉求，促进广大居民和业主共同参与，以推动小区改造工作的顺利开展。

2.积极引导业主自治组织在老旧小区改造和长效管理中发挥积极作用

健全地方物业管理政策规范，加强信息化建设，积极推动老旧小区业主大会与业主委员会的组织和建设，完善监督管理机制，使其在老旧小区改造中充分发挥积极的纽带作用和自主管理作用，与基层党组织、社区居委会、物业服务企业等形成基层协同治理的格局。

3.结合老旧小区改造构建政府与居民的良性互动机制，促进基层治理体系完善

老旧小区改造是推进城市更新和开发建设方式转型的重要手段，也是促进基层治理体系与治理能力建设的重要契机。在这一过程中，政府部门、社区党组织、社区居委会等需要发挥积极的引导作用，通过基层党建、社区联席会议、社区共建活动等多元途径，加强与居民、业主及公众的沟通，构建更加开放畅通的互动渠道，形成“共建共治共享”的社区治理格局，使老旧小区改造真正成为共同缔造美好环境和幸福生活的民生工程与发展工程。