导读

2020年7月10日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。中国城市规划学会特邀专家、学者，对该文件展开解读。

作者 | 黄  瓴

中国城市规划学会城市更新学术委员会委员，中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会委员，重庆大学建筑城规学院教授，住建部科学技术委员会社区建设专业委员会委员，民政部第三届全国基层政权建设和社区治理专家委员会委员

2020庚子年注定是人类历史上不平凡的一年，从新冠疫情全球爆发到国际政治与经济形势的扑朔迷离，不但考验着人类的危机应对能力，更促使各国政府与民众的深刻反思和智慧行动。正如狄更斯《双城记》里所描述的那样：这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代。每个时代，人类都肩负着不可推卸的历史使命。我国历经改革开放40年的快马加鞭，留下了惊世的财富成果，“居住改变中国”成为老百姓日常生活状态的最好见证。走进中国特色社会主义新时代，从“居者有其屋”到“诗意的栖居”，对更加健康、宜居、舒适的美好生活向往，逐渐成为百姓大众的新目标，更成为保家治国的国家战略。

纵观我国近年来系列重大战略部署，2014年出台《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2015年召开中央城市工作会议，2016年提出全面推进“城市双修”工作，2017年出台《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，2020年5月通过《中华人民共和国民法典》（下称《民法典》），2020年7月出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（下称《意见》），标志着我国居住建设同其他领域一样也进入了高质量发展阶段，与2016年联合国人居三大会提出的《新城市议程》和17项可持续发展目标（SDGs）完全契合。面对复杂变化的外部环境和内生发展需求，落脚于本土实际，以人民为中心，这是难得的探索社会动员与社会培育、城镇发展转型和治理创新的良机，更是规划学科与行业转型所面临的机遇和挑战，需要更综合、更周全、更有序、更智慧的决策与行动。面对相似的疑难问题，笔者参照重庆山地城市老旧小区更新实践，浅谈如下体会。

01. 价值反思（规划起点）

应从更高层面认知老旧小区改造的深远意义和未来价值。在明确大方向大目标大原则的前提下，老旧小区改造需要更加清晰的价值反思：以人为本，在满足百姓日常生活需求、实现公共服务精准化的同时，如何激发老旧小区空间活力，保住老旧小区的烟火气，留下城市记忆？在应对社会发展的不确定下，如何预留老旧小区的发展空间，从而实现未来价值？规划如何介入、引领和实现以上目标？老旧小区在幅员辽阔的中国境内呈现出不同的社会空间形态和文化形态，这些异质化的形态镶嵌在错综复杂的城市空间结构中，既作为城市空间文化的载体，同时也是城市空间文化的本体，与生活其间的居民百姓共同组成城市文化的活态基因。这也正是“此地”与“彼地”的差异与特色所在。从这个意义上讲，城镇老旧小区改造成功与否，首先需要从社会历史过程视角科学认知其城市价值与未来意义。在此立场上，老旧小区改造就不仅仅是日常生活品质“显性需求”的满足，更是对城市空间文化“隐性价值”的挖潜与传承。这也是规划介入城镇老旧小区改造的价值基础，将会直接影响后续的理念、方法、实施策略与政策机制。

02. 在地行动（规划策略）

我国城镇老旧小区量大面广，涉及上亿居民。2017年底，住建部在厦门、广州等15个城市启动城镇老旧小区改造试点。据《意见》，计划2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。同时，《意见》明确提出了改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类，各地因地制宜确定改造内容清单、标准，科学编制城镇老旧小区改造规划和年度改造计划。

以重庆为例

重庆市近日印发《全面推进城镇老旧小区改造和社区服务提升专项行动方案》，将按照综合改造和管理提升两种途径，着力打造“完整社区”、“绿色社区”。居民可根据实际情况对改造提升内容进行更新和选择，突出“菜单式选择”。按计划，重庆市将在基本完成2019年度已启动1100万平方米改造提升任务的同时，力争2020年再启动3000万平方米老旧小区改造。到2022年，形成更加完善的长效工作机制和制度政策体系，按照“实施一批、谋划一批、储备一批”的原则，有计划地推进全市1.02亿平方米改造提升任务全面实施。同时，将建立老旧小区改造和社区服务提升项目审批绿色通道，并拓宽改造资金渠道，加大财政资金保障，建立居民合理分担机制。允许居民提取住房公积金，用于所在老旧小区改造以及同步进行户内装修改造。

从国家战略到地方策略，全面推进老旧小区改造成为当下我国城市更新的主要抓手，因地制宜的在地规划尤为迫切。城镇老旧小区改造规划是一项非常综合的社会空间规划：既要补齐长期遗留的欠账（补短板），又要看到老旧小区的未来价值（抓特色）；结构上既要打通社区发展与城市发展的关联，又要依托社区自身资产特色（人力、物质、社会资产）培育社区内生发展动力。规划的重点、难点、层次与内容以及规划师角色具有明显的差异性。规划中应“炒大菜”与“烹小鲜”并重，一方面实事求是地解决当下老旧小区的实际困难，同时也要为未来留下发展的可能，用规划的智慧实现规划的价值。

03. 空间创生（规划核心）

规划介入老旧小区改造，最重要的是重新梳理出一系列公共结构或公共体系，包括居民结构、公共空间结构、公共服务与公服设施的需求与供给体系等。规划的目标是努力实现老旧小区“人-空间-服务”的良好平衡。因此，识别空间价值、优化与挖潜空间利用仍然是老旧小区改造规划的核心。与新区不同，老旧小区的公共空间秩序与活力常难以兼得，甚至出现大量零散隐匿、消极而可达性差、权属不明的空间。这些低效空间（包括室外场地和建筑）恰恰是小区更新改造、激发活力、功能拓展的重要资源。在完善基础设施配套、基本公服设施建设改造以及房屋公共区域修缮的“规定动作”前提下，规划可运用城市设计思维和方法，梳理社区公共空间原型，通过类型学分析与功能策划，实现从整体风貌场景保护优化、公共空间系统修复、社区生活线路营造等空间整合与创生，同时清理存量闲置或低效使用的建筑实体空间，为社区未来发展探索触媒式功能置换的可能性，从而使老旧小区空间价值和百姓生活品质获得整体提升。

04. 智慧技术（规划工具）

我国先期实施并不断进步的智慧城市与智慧社区建设技术，为规划介入老旧小区更新改造运营全过程有力的技术支持。首先，可通过GIS数据平台，建立老旧小区资产数据库、问题报警系统，形成社区资产地图和问题地图。其次，随着大数据、人工智能等技术变革发展，其技术集成可为老旧小区改造的需求感知、设施配套、服务供给、空间利用、管理绩效等提供比较精准的判断，为进一步规划与实施精准施策提供依据。从我国今年的抗疫绩效来看，充分运用智慧技术实现社区成功防疫即是最好的证明。同时，也为改造过程与未来社区治理提供动态的可调适的技术预测与危机预警。将老旧小区的智慧管控系统纳入行政区或全市智慧城市管控系统，为实现城市高质量发展提供高效技术平台。

05. 机制创新（规划平台）

我国城镇老旧小区改造已经在全国各地陆续开展，各地也在不断探索自己的适宜路径。目前来看，最大的问题仍然是“钱从哪里来”？除去政府力，如何撬动社会资本与居民个体之力？同时，如何将居民个体投入纳入未来价值收益群体？等等。说到底，还是如何构建适合地方实情的城镇老旧小区改造的体制机制。2020年《民法典》出台，内容涉及日常生活方方面面的基本要求，其最明显的特征在于“人-物-权利”三位一体的新关系被体面地认知和尊重。这种以人的基本权利为轴心的民法思维对于当下创新我国基层社会治理与老旧小区改造具有重要指导意义与法律保障。再则，在老旧小区改造中，与原有的法规规范（比如消防、建筑保护等）存在一定的现实制约，呼唤着更加科学合理的地方法规规范出台。总体上讲，作为存量更新的老旧小区改造，面临非常复杂的社会环境条件，构建居民、政府、社会等多元利益主体共同参与的沟通协作平台和机制，多学科融合，共同探索改造目标内容、资金来源、政策保障、实施行动等地方途径已成共识。

结    语

2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上的讲话：

“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。要更加注重维护社会公平正义，促进人的全面发展和社会全面进步。”

城镇老旧小区改造，已经成为当前各地基层治理创新的一项重要内容，关乎我国新发展阶段的整体质量。我们应当力求将城市空间文化学的原理用于当代老旧小区更新改造规划设计中，避免过去认识局限和利益驱动造成的令人痛心的空间文化损失。老旧小区的“改造”一词应当理解为“建设性的再造”。城镇老旧小区改造本身也是中华民族文化复兴的一次全民行动，切忌只将其看作是系列运动式改造项目的落地实施，而是要保证让城镇整体居住环境得到“优化而非恶化”，让城市空间品质与文化品质得到共同提升，进而使居住其里的人们生活更美好。