导 读

8月21日，党中央、国务院正式批复《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》。以人民为中心的发展思想在此次控规中有何体现？能给群众带来哪些实实在在的获得感？且听专家为您一一道来。

Q 以人民为中心的发展思想在此次控规中有何体现？能给群众带来哪些实实在在的获得感？

石晓冬 北京市城市规划设计研究院院长，新版北京城市总体规划及首都功能核心区控规技术负责人，教授级高级工程师

在这次首都功能核心区控制性详细规划当中，用了很大的精力和篇幅突出改善民生，这次也把很多工作落到了补短版、改善基层的公共服务这方面上来，这里面就涉及到，比如说教育水平，我们的教育资源，尤其是比较突出的学前教育、小学这些问题，这次在我们首都功能核心区整个的教育水平相对来说比较高的情况下，更多的是从改善品质上、提升功能上去下功夫，更多的是从教育覆盖、以及教育服务圈的均等化去下功夫，这样通过空间的各种调整，资源的各种整合，提升首都功能核心区教育支撑的均衡度和空间的服务品质。

同时谈到首都功能核心区的一些公共服务，也要考虑到首都功能核心区是整个北京市的一部分，更多的要进行内外的联动，整个全市的各种资源均衡、平衡是我们做好首都功能核心区的民生保障非常重要的基础，所以这次通过优质教育资源集团化办学这种方式，整个大的背景是以全市进行教育资源或者其他一些优质的公共服务设施资源的均等化来弥补内外不同地区的差异。首都功能核心区里面更多的是通过空间条件的改善、资源的整合、闲置空间的再利用来实现提升品质的需要。

其他的一些功能也是如此，首都功能核心区更多的应该是提供一种复合的、比较灵活、可以共享的公共设施资源，为城市提供公共资源，为不同的需求、不同的阶段、不同时段的需求来服务，所以强调一些公共空间的灵活使用，适时、适度的使用，这样提升公共设施综合效率。

现在做了很多尝试，比如说把一些公共资源作为多功能混合或者分时段的利用场所，这样可以满足眼前最紧迫的需求，等到过了一个阶段，有了新的诉求、有了新的变化之后，这些功能可以进行转换，这是在进行相应的改革和探索，这是从首都功能核心区的公共设施、公共资源的配置上需要特别去强调的。

吴唯佳 中国城市规划学会常务理事，清华大学建筑学院教授，首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任

以人民为中心的根本任务是首都要服务全国人民的需要，服务中华民族伟大复兴的需要，这一版规划将历史文化名城保护、中央机关高效运转、老百姓的生活改善、国家对外窗口形象的提升很好的统筹在一起，所以随着首都功能的进一步提升，国家形象的进一步完善，中国人民很满意，世界华人也会满意。

另一方面来看，在人居环境方面进行改善，重点注意到了老城里面公共服务设施过高、过密，这些设施是服务全市的、服务全国的，给老城、老百姓生活带来了便利，也带来一些问题，所以这一版规划里面做了一定的疏解和调整，争取把这些市级的公共服务设施在全市层面均衡分布，使这些功能更好地为全市人民服务。由于压力减了，老城的老百姓生活，尤其是日常生活，包括一些厕所、停车，我相信这类问题能够得到更好地改善。

我相信随着规划的实施，随着一些政策，特别是法律政策制度的安排，这些问题都能够得到很好的解决，使得住在老城的老百姓更舒心。随着老城居民的部分转移，在其他区域里生活的居民也能够很踏实，也能够很满意。

尹稚 中国城市规划学会副理事长，清华大学建筑学院教授，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长

这里面规划专门有一个章节，就是首都除了是一个政务高效的首都之外，还有一个很重要的要求就是“精治、共治、法治”的首善之区，北京在这方面已经提出了包括便利性、宜居性、多样性、包容性等等。这次更多的强调如何跟不同年龄阶段的人群结合，从生到死、每一部分要达到什么样的水平，从就业、居住到养老，能够达到什么样的水平。从城市发展动力人群的拼搏到弱势人群的保护应该提供什么样的关照，我觉得在文本里面写得都比较全了。

如果说特点的话，规划第一次比较明确地提出公共服务体系是全龄化的服务体系，在不同的年龄段有不同的公共需求，而不同的年龄段的需求应该得到合理的满足。北京老城其实比较突出的是老龄化的问题，老龄化问题随着人口结构的调整会有所缓和，但是像这么大一个城市，又是一个经历过长期历史发展的城市，老龄化的问题是躲不过去的。这里必然还存在着相当比例的老人，如何使得这些人能够获得比较正常的、高质量的养老设施，这是全世界大都会地区的难题，但是这其实体现了对人发自内心的、本底的关怀，就是从幼儿园开始，他就应该得到的某种关照，一直到老、到终老的时候。

还有就是如何使得在这里生活的老百姓能够参与到首都功能核心区的治理当中来，就是所谓的共建、共治、共享问题。我觉得在这个文本里边有所体现，就像“十九大”以后中央提出来的，城市是人民的城市，最终是为人民服务的，如果我们的市民只是一个城市的过客，或者说只是一个城市里边的享受者，其实他对城市也不会有感情的。如何从社区治理、社区建设入手，动员每一个社会个体，每一种社会力量共同参与到这样一个首都功能核心区的共治和共享当中来，其实是这个文本里边倡导的一个很积极的价值观念。

李国平 北京大学首都发展研究院院长，北京大学教授，博士生导师

我想，一个城市的核心区域也好，或者普通的城市空间，它最重要的作用是承载人口，提供人们生活的重要舞台。所以宜居、安全、便利这些因素都是构成本地区居民，包括外来的旅游者等需求的重要方面。所以在这次控制性详规里，“七有”“五性”的要求得到充分的强调。

首都功能核心区一个很大的问题就是人口的密度过高，密度降下来，大家的空间也就会宽敞一些，所以在这方面控规做了很好的安排，让人口密度降下来。更重要的是我们在首都功能核心区范围之内三分之二的区域是老城，尤其是部分平房区域密度比较高，还有一些老城改造不可能立即到位，所以公共设施条件还不是特别好。此次核心区控规强调如何使平房区的老街坊，能够在居住环境方面达到现代化居住水平，所以现在北京市已经在探索“共生院”的改造模式。而此次规划中，在改善居民居住条件方面已经做了大量工作，群众将有很深的获得感。

第二，为使首都功能核心区有更加环保、宜居、绿色的空间，所以规划对绿色的空间进行了合理安排。尽管首都功能核心区土地资源非常稀缺，然而人均公共绿色空间明确提出要从6.37平方米增加到8平方米，还要增加一些小微绿地和口袋公园。首都功能核心区道路相对比较窄，建设林荫路在规划里面也明确提出。所以总体上改善了整个绿色环境，我觉得这方面是能够充分体现以人民为中心的。

还有我们今后关注的养老的问题、托育的问题、一老一小的问题在控规里面都有非常详细的表述。比方说非常强调一种紧凑型的设施结构，也提出全龄服务，还有强调各种设施的时空多元共享。所以它也会建立更加紧凑的公共服务和公共支撑体系。

还有一个很大的创新在养老方面，叫做“居家为老服务”床位。因为今后的养老不可能都是机构养老，可能很多人会居家养老，而面临这种居家养老，怎么样能够有更好的便利条件？实际上我们在首都功能核心区增加养老床位，是有一定的困难。在这个过程中，我们面临老龄化，我们怎么应对？所以规划创造性提出了居家为老服务床位的设置。

李晓江 京津冀协同发展专家咨询委员会专家

我们注意到首都功能核心区的规划，习近平总书记在政治局常委会上特别强调了两件事情，一个就是服务中央，一个就是服务好我们首都功能核心区的老百姓，要改善民生，要让我们首都功能核心区的人居环境更加好，公共服务更加好，生活质量有所提高。

因为我们知道目前的首都功能核心区其实还存在着一些的人居环境不佳、基础设施、公共服务不配套的地区，甚至还有一部分低收入的人群居住在这些地区。但这些地区它的整体的改善应该给这些老百姓带来实实在在的福祉，能够改善他们的生活，能够让他们一起参与到首都功能核心区的服务和支撑当中来。

所以我认为首都功能核心区不要把它理解成一个单纯的办公区，它仍然是一个多元化的地区，但是这个多元化的地区是以中央的政务功能为核心的。

冯斐菲 北京城市规划学会街区治理与责任规划师工作专委会牵头人， 教授级高级工程师

我觉得这次最大的一个亮点就是32个街道都依托本街道的责任规划师团队来编制街道的规划。街道的规划特别注重什么呢？它的公共服务设施的配置问题，街道最关注这个问题，因为最直接面向居民。

这次我们收集意见中关于公共服务设施这部分反馈意见是最多的。因为我们在街道层面做了很多意见收集工作，所以反馈来的意见和建议才能够让核心区控规更丰满，真正既能保障首都的发展战略，也能保障我们市民的宜居生活。

Q 核心区控规中首次提出了“公共事务用地”，这一创新有哪些亮点？

廖正昕 北京市城市规划设计研究院核心区规划所所长

这一轮控规编制创新了一类用地的地类，我们叫公共事务用地，公共事务用地主要是满足首都功能核心区居民，在新时代对不断变化的一些公共服务设施的需求，比如说大家目前感受比较深的可能有入学难、入园难，可能包括看病难等，还有一些不太方便的地方。在公共事务用地上，近期就可以结合居民痛感比较多的公共服务设施需求，比如说幼儿园、社区卫生服务站，这些大家需求特别急迫的设施来规划建设。这次抗击新冠疫情也提到了要加强社区卫生服务中心作为“发热哨点”这样的一个机制，在这些方面会作为公共事务用地近期保障的设施需求的重点。

在未来，随着首都功能核心区向更加合理的人口密度的转换，比如说大家关于公共文化设施的需求可能会提升，公共事务用地的用途就可以转换到下一个时期居民反映最突出的设施需求上。

所以目前对于公共服务设施建设的时序安排、内容安排，需要居民从自己的角度来提出合理化的建议，便于政府决策近期在哪些方面作为工作的重点。当然在“12345”政府热线中，也反映了很多居民的诉求，这些都是作为未来规划实施要着力来解决的需求重点。

公共事务用地是这次规划的一个创新，以往规划编制，比如说我要建小学或者建幼儿园，我必须得把它规划为基础教育设施用地。现在我们就不把这类用地规划为基础教育设施用地，而是规划为公共事务用地，当然未来在规划管理上还需要建立一套适用于公共事务用地规划实施的一套管理办法。近期比如说入学难、入园难，这块地就作为教育设施使用，但是因为它的地类不是基础教育用地，未来这块地可以进行使用功能的转换，比如未来我们可以把它变为街道的文化活动中心，当然也需要在建筑设计上考虑未来适应转换的要求。

以前确实是相对比较刚性，比如说规划基础教育设施用地，它要变成其他的用途，需要进行比较严格程序的论证和转换。现在归到公共事务用地大类之后，就可以约定里面可以承载的设施建设的内容，这样它下一步转换设施的时候，就可以相对比较便利，没有这么多的程序的障碍。

客观地说，首都功能核心区作为建成区，所有发展面临的问题的调整，需要一个周期性，不是说一蹴而就马上就可以解决的。大家也都知道，像教育设施目前是需要一个调整周期，也有赖于外围的公共服务设施品质的提升、水平的提升，加大外部设施的吸引力之后，才能减轻首都功能核心区面临的公共服务设施的压力。所以这类用地主要是适应问题解决的周期性的特征来考虑设置的。

Q 街区保护更新的概念和内涵是什么？这些更新主要涉及到哪些方面的内容？

廖正昕 北京市城市规划设计研究院核心区规划所所长

首都功能核心区的街区保护更新是城市更新在首都功能核心区的一个特定提法，主要有四个方面的定位，第一个是北京的城市更新是千年古都的城市更新，第二个是新时代落实首都战略定位的城市更新，第三个是落实人民对美好生活向往的城市更新，第四个是减量背景下的城市更新。

这次核心区控规的编制，关于北京城市更新的具体的举措主要的目的是以街区为实施单元，以保护更新为工作的重点来推进的一个整体性的工作。

从首都功能核心区的街区保护更新来看，主要包括四个方面的对象：一是针对我们的建筑物，二是针对首都功能核心区的公共空间，三是针对首都功能核心区的一些公共服务设施，这是市民生活最急迫的，四是市政交通等一些城市部件的更新。

城市更新通俗地说有点像在做一个精装修，以前城市发展阶段很快，我们更多的是满足一些城市功能需要的基本需求。但是现在我们进入到发展的新时代，我们需要对旧的房屋进行精装修，提高它的品质，满足新时代人们的需求。所以这个城市更新就很像房屋做精装修，提升品质，然后满足大家对于美好生活的向往。

比如我们拿建筑举例，大家一般概念上的城市更新是指建筑的拆旧建新，就是我们要把这个建筑物拆除以后，按照这个时代的新的需要去研究。首都功能核心区的街区保护更新对于建筑的更新，更多层面是关于微更新的。比如说我们的外立面的整修，包括内部功能的优化，将原来内部不适合首都功能核心区定位的功能，通过疏解或者调控的手段，置换升级为适应于我们现在需要的新的功能，这种更新的方式，不是进行大拆大建式的更新。

比如说我们的老旧小区的更新，包括对于建筑物的抗震节能的这种改造，包括加装电梯、做外面的粉刷、屋顶的防水层的置换，房屋内部的市政基础设施管线的更新等等，还包括小区公共环境的改善，包括适老化设计、无障碍设计，还有小区公共环境的重新整理，比如说关于停车的治理等等这样的一些内容。

这些工作也都是在居民的参与下，在社区的组织领导下，由我们的责任规划师、建筑师等等，大家共同来推动的城市更新。

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