导读

2020年7月10日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。中国城市规划学会特邀专家、学者，对该文件展开解读。

作者 | 张世君，杨庆东

广东省城乡规划设计研究院、广东省住房政策研究中心

一、从棚户区改造实践来理解老旧小区改造

“全面推进老旧小区改造” 是国务院在保障性安居工程领域的又一次重要部署，过去国务院曾多次发文“加快推进棚户区改造”。老旧小区改造与棚户区改造一定的渊源，其一，两者都被国家定位为“重要的民生工程和发展工程”，且纳入了城镇保障性安居工程在全国大规模实施。其二，改造对象都是在计划经济转变到市场经济过程中，由于体制转轨和经济转型而没有跟上城市现代化步伐的、居住环境日益衰败的旧住宅区。

通过对比棚户区改造实践，有助于我们更好地理解老旧小区改造：

一是老旧小区改造“接力”棚户区改造，以“绣花”功夫助力旧住宅区综合提升。

棚户区改造通过“拆除新建”方式帮助棚户区居民“出棚进楼”，彻底改换了居住环境。自全国大规模实施棚户区改造以来，已累计帮助约1亿居民摆脱了住房困难，但单一通过“拆除新建”方式对存量住房进行改造，难以解决改造不彻底问题。对一些不符合棚户区界定条件、符合棚户区条件不适宜拆除或不具备条件的老旧小区居民来说，既无法实施棚户区改造，也缺乏其他手段来改善居住环境，只能选择搬离或眼看着小区日益衰败，与城市发展脱节。老旧小区改造倡导以综合整治方式来改善居民居住环境，能够对改造需求迫切、又不适用棚户区改造政策的小区实施改造予以支持，能有效弥补过去单一“拆除新建”改造模式的不足。经住建部初步统计，全国共有老旧小区16万个，涉及居民超过4200万户，体量与棚户区基本相当。推进老旧小区改造是推动城市更新改造和开发方式转型重要的抓手，有利于完善城市的功能，提升城市品质，推动城市发展更有活力、更加包容和可持续，促进高质量发展，同时还能进一步拉动投资、促进消费、提供就业、拉动经济增长。

二是过去的老旧小区改造以政府主导为主，过于依赖财政资金。

棚户区改造强调通过“财政补助、银行信贷支持、民间资本参与、债券融资、企业和群众自筹等办法”多渠道筹集资金，但真正保障棚户区改造项目实现资金平衡的主要是通过拆除原有棚户区地块，推动土地入市直接或间接获得的土地增值收益。而老旧小区改造难以直接释放土地价值，改造项目难以实现投入产出自有平衡。过去老旧小区改造过于依赖政府财政投入，改造内容也大多局限于政府主导的基础设施改造或其他个别专项提质改造，多为一次性的、“运动式”的改造。大规模实施老旧小区改造，对财政造成较大负担，难以持续推进。

三是推进老旧小区改造不仅要还物质的“欠账”，也要还社区治理的“欠账”。

棚户区过去被称为“城市的伤疤、历史的欠账”，通过拆除新建，棚户区居民迁入新的安置房小区，居住条件和社区治理模式得到彻底重塑，与现代商品住房小区接轨。而老旧小区大量为国有或单位公房，以单排独栋的开放式居民楼为主，失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全。如果老旧小区改造仅对物质条件进行改造提升，而没有解决老旧小区治理缺位的问题，那么老旧小区恐怕难以成为真正意义上的现代化社区。

二、《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》的政策亮点

《指导意见》较好地吸纳了棚户区改造积累的实践经验，把居民的改造需求放在首位，科学有序推进老旧小区改造，重视摸底调查、建立项目储备库、编制规划计划和年度计划，以及制定改造实施方案等；多渠道筹集资金，安排保障性安居工程补助资金、发行政府专项债券、提供政策性银行信贷等；强化组织保障，落实地方责任等。在此基础上，《指导意见》结合老旧小区改造自身特点，总结试点城市经验，还提出了一系列创新举措：

一是系统提出改造对象和改造内容。

《指导意见》提出了老旧小区改造对象范围，强调重点改造2000年底前建成的老旧小区，并提出基础类、完善类、提升类共数十项改造内容，其中政府财政资金向基础类倾斜，要求应改尽改；完善类和提升类则由居民根据实际需要进行菜单选择。为各地政府编制改造规划计划和组织实施提供相对统一且层次清晰的基本框架，有助于综合提升老旧小区居民的居住条件。

二是高度重视社区治理和长效机制建设。

《指导意见》把构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系作为老旧小区改造的指导思想，要“把社区治理能力建设融入改造过程，促进创新治理模式，完善小区长效管理机制”。真正把还老旧小区的社区治理“欠账”作为一项与改造物质条件同等重要的工作来抓，推动老旧小区改造及改造后维护更新进入良性轨道。

三是强调社区居民参与和出资责任。

《指导意见》提出广泛开展“美好环境与幸福生活共同缔造”，激发居民参与改造的主动性和积极性，还提出“按照谁受益、谁出资原则，合理落实居民出资责任，可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实”。不仅改变了过去主要依靠政府财政出资的改造模式，也推动老旧小区运营维护资金筹集模式向商品住房小区模式转换。

四是制度设计上预留了较大的弹性空间。

老旧小区改造属于复杂的、渐进式的改造，《指导意见》提出不仅提出要精简老旧小区改造工程审批事项和环节，还提出了涉及公共利益的事项可在广泛征求居民意见基础上一事一议予以解决；对利用小区内空地、荒地、绿地及拆除违法建设腾空土地等加装电梯和建设各类设施的可不增收土地价款；改造涉及利用闲置用房等存量房屋建设各类公共服务设施的，可在一定年期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续等措施，为更加灵活机动地达成改造目的创造条件。

三、对于全面推进老旧小区改造的工作建议

2020年全国新开工改造城镇老旧小区3.9万个，工作推进势头良好。值得注意的是，通过“新开工”能够使城镇老旧小区的基础类设施得到较大幅度的改善，地方容易陷入唯“开工”论成效的误区，而忽略社区治理体系和治理能力建设。目前，国家对于老旧小区社区治理以倡导式为主，虽然尽可能地激发地方自主创造力，但在执行力度上则存在动力不足的问题。笔者认为未来老旧小区的改造和发展，应充分借鉴商品住房小区的社区治理经验，分清事权，以小区业主为中流砥柱，逐步建立健全社区治理体系，并提出了以下具体工作建议：

一是合理划分老旧小区事权边界，建立社区利益共同体。

将老旧小区按照道路和规模等要素划分社区管理单元，建立业主委员会，使社区管理单元内的居民结成利益共同体，为实现老旧社区“共建共治共享”奠定物质空间基础。

二是制定社区运营维护方案，建立运营管理资金池。

针对社区管理单元，制定运营维护方案，分清需要全体业主共担的社区运营维护事项和需要私人业主或所在楼栋业主承担的运营维护事项；制定社区运营维护资金筹集和使用方案，探索通过增收调整物业管理费、引入广告、车位出租、盘活闲置用房等手段筹集资金平衡社区运营维护支出。

三是完善居民出资的配套政策，健全居民出资长效机制。

全面推广住宅专项维修资金缴交制度，引导居民补缴物业维修基金，专项用于物业共有部位、共用设施设备期满后的改造维护，完善物业服务收费标准，引导小区居民根据需要和经济条件，灵活出资选聘服务机构和服务事项。

四是加强社区治理工作指导，健全社区治理工作考核。

进一步梳理市县职能部门、街道（乡镇）和社区在社区治理方面的权责清单，加强政策支持和能力建设指导，探索把划定社区管理单元、设立业主委员会、制定社区运营维护方案和执行情况等内容纳入地方老旧小区改造成效考核内容。