摘要

在生态文明背景下体现新时代新要求，是市级国土空间总体规划（以下简称市级总规）最突出的特点。市级总规编制实践中要充分体现和落实“生态优先、绿色发展”的核心原则，并着重开展三重探索：一是以生态文明思想为指导，发扬并丰富其理念内涵与实践基础；二是坚持底线思维，促进生态优先原则下的生态空间保护与提升；三是协调保护与发展的关系，推动绿色发展引领下的生态资源价值提升与空间优化。

2020年9月自然资源部印发了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）。《指南》明确要求要坚持底线思维，在生态文明思想和总体国家安全观指导下编制规划。践行生态文明之“道”，是市级国土空间保护、开发、利用、修复中要肩负的必然使命，因此需要在市级总规编制层面着重开展三重探索：一是以生态文明思想为指导，发扬并丰富其理念内涵与实践基础；二是坚持底线思维，促进生态优先原则下的生态空间保护与提升；三是协调保护与发展的关系，推动绿色发展引领下的生态资源价值提升与空间优化。

一、以生态文明思想为指导发扬并丰富其理念内涵与实践基础

 1、以生态文明思想为指导，是时代赋予市级总规的新要求

生态文明思想内涵丰富，既包含了“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”的发展规律论断，也包含了“绿水青山就是金山银山”的发展理念创新，还包含了“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思维……而生态文明思想的实践，也脱离不开国土空间的载体，建立空间规划体系本身即是《生态文明体制改革总体方案》中提出要建立健全的八项制度之一，也是推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。同时，市级总规又是生态文明思想顶层设计与基层实践交互最为紧密的平台。因此，以生态文明思想为指导是时代赋予市级总规的新要求。通过市级总规编制层面的实践创新，建立更多的从理论到实践的桥梁，发扬并丰富生态文明思想的理念与内涵，也是十分必要的探索。

2、以生态文明思想为指导，要突出生态优先、绿色发展

以生态文明思想为指导，要树立发展和保护相统一的理念，突出生态优先、绿色发展。无论是落实和深化上位规划要求，还是明确自身规划的目标、战略，亦或是为编制下位规划、开展各类开发保护建设活动提供基本依据，都需要秉持生态文明思想，将“城镇乡村+山水林田湖草海”作为有机生命体，协调处理好保护与发展的关系，深刻认识生态优先的前提要求以及绿色发展的核心诉求。一方面探索更加有效的生态空间保护与提升方法；另一方面探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子与空间新模式，推动形成并有效承载绿色生产方式和生活方式。

二、坚持底线思维促进生态优先原则下的生态空间保护与提升

坚持底线思维，树立生态优先的原则，实行最严格的生态环境保护制度，是保障生态文明建设持续推进的必要前提与根本举措，是迈向生态文明之“道”的起点。这个起点体现在市级总规编制层面，主要包括以下三方面的具体要求。

1、科学划定生态保护红线，强化生态安全底线管控

科学划定生态保护红线，首先要落实上位国土空间规划的划定要求，统筹协同生态保护红线评估调整、自然保护地整合优化等相关工作；其次要依据“双评价”的研究结论，确保应划尽划；最后，还要协调永久基本农田、城镇开发边界来统筹划定，做到三线不交叉。

强化生态安全底线管控，不止于划定生态保护红线，还应基于资源环境承载能力和国土安全要求，明确重要资源利用上限（水资源、能源等），以及林地保有量、基本草原面积、湿地面积、大陆自然海岸线保有率等底线管控指标，以控制线、管控指标等多种方式共同形成保障生态安全底线的管控措施。

2、优先确定生态保护空间，构建生态空间系统格局

在科学划定好生态保护红线的基础上，将自然地理格局分析和资源环境承载能力评价等作为构筑生态空间系统格局的依据，优先确定生态保护空间，据此进一步构建生态空间系统格局。按照主体功能定位，以生态保护红线为基础，基于 “双评价”的研究结论，进一步明确自然保护地等生态重要和生态敏感地区，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。

3、有针对性开展生态修复，提升生态系统质量

在以生态安全红线与生态空间格局锚定底线和格局的基础上，还应针对性的开展生态修复工作。生态修复应坚持山水林田湖草生命共同体的理念，按照陆海统筹的原则，针对生态功能退化、生物多样性减少、水土污染、洪涝灾害、地质灾害等问题区域，明确生态系统修复的目标、重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能。

三、协调保护与发展的关系推动绿色发展引领下的生态资源价值提升与空间优化

生态空间不仅需要保护与提升，更需要协调好保护与发展的关系，生态优先是为了更好的绿色发展。因此，探索在绿色发展引领下的生态资源价值提升与高质量发展路径，通过空间优化提供与发展路径相契合的国土空间载体，同样是生态文明之“道”的必然要求，需要在市级总规编制过程中进行深入思考。

1、加快绿色发展引领下的生态资源价值提升，将绿水青山转化为金山银山

首先，要实现生态资源的价值提升。结合生态资源价值转换的相关制度（自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度等），厘清生态资源的数量、分布、权属，并落实到国土空间一张蓝图上，然后结合国省政策，探索适合地方实际的生态资源价值核算与补偿支付路径（如森林覆盖率指标交易、森林生态银行等生态资源指标及产权交易方式创新）。

其次，要激活生态资源的衍生功能。生态资源可以衍生一系列生态功能（如生态旅游、康养研学、林下经济、绿色金融等），通过更多生态+”的衍生功能来赋予生态资源以更高附加值，建立更多元的从绿水青山到金山银山的转化路径。

第三，还需要激发生态资源的魅力价值。生态资源常常与文化资源紧密结合，赋予空间以独特的山水文化魅力。以生态魅力提升国土空间的舒适性、艺术性，彰显地方特色，从而进一步提升全域国土空间的品质和价值。

2、推动绿色发展引领下的空间优化，承载多元化的绿色生产和生活方式

首先要基于人与自然和谐共生的原则，优化调整“生产、生活、生态”的“三生空间”结构关系，做到生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。进一步落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略，以自然地理格局为基础，形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局。

其次，依据国土空间开发保护总体格局，注重城乡融合、产城融合，优化城市功能布局和空间结构。提高土地利用效率，鼓励更新、盘活存量，促进节约集约、高质量发展，最大限度降低开发行为对生态空间的侵占与挤压。

第三，要改善空间连通性和可达性，倡导绿色出行与公交优先；建设集约高效、智能绿色、安全可靠的绿色基础设施；营造健康、舒适、便利的人居环境；完善蓝绿开敞空间系统等，促进节约集约、高质量发展。

四、结语

结合《指南》内容和相关文件要求，提出在市级总规编制层面，践行生态文明之“道的三重探索：转变思想是根本，生态优先是前提，绿色发展是核心。以生态文明思想为指导，要理解并处理好生态优先与绿色发展的关系，将其贯彻于市级总规编制的全过程、全方位、全领域；以生态优先为原则，统筹处理好保护、开发、利用、修复的关系，建立生态底线的同时也要注重格局优化与品质提升；以绿色发展为引领，既要推动生态资源价值提升与转化，也要通过空间优化来承载多元化的绿色生产和生活方式。

作者简介：

刘瑞刚，北京清华同衡规划设计研究院 总规三所所长 高级工程师

汪  淳，北京清华同衡规划设计研究院副总规划师 总规中心副主任 高级工程师