摘要

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》对于资源底线约束和基础设施体系建设提出了明确要求。本文基于城市高质量发展和高品质生活发展要求，对底线约束和安全韧性前提下资源管控利用与基础设施建设保障的方式进行了研究，并提出了通过纵向传导和横向衔接保障基础设施实施落地的具体策略。

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）中明确提出“强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展”及“完善基础设施体系，增强城市安全韧性”等要求。资源的合理开发与利用管控，是夯实城市发展的底线约束，强化资源承载对于城市发展规模的理性限制；基础设施体系建设是韧性城市得以实现的物质基础，也是支撑城市高质量发展的重要保障。因此，有必要对《指南》相关板块进行解读，有效推进韧性城市、低碳城市、宜居城市、智慧城市的建设。

一、强化资源管控提高资源的合理化利用水平

1. 以最严格的约束机制，保证水资源合理开发利用

我国正常来水年份缺水500多亿立方米[1]，水资源短缺的问题已经严重影响到经济社会的可持续发展。习近平总书记指出“山水林田湖草”是一个生命共同体，在生态文明价值观的引导下，城市的发展需统筹全域用水需求，实现人水和谐，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行。

市级国土空间总体规划（以下简称“市级总规”）需要严格落实各省区下达的水资源“三条红线”管控目标，明确水资源利用上限，确定万元工业增加值用水量、农田灌溉水利用系数等用水效率指标的控制要求。坚持“以水四定”[2]，以城市可持续发展为前提，保障生态基流、促进农业高效节水，以水资源承载能力为底线，控制城乡发展人口及建设用地规模，引导产业结构的优化方向，实现人口、用地、产业、生态的合理配置。将水资源总量及效率约束等目标指标向市辖县（区、市）进一步分解传导，并做好严格考核。

2. 落实减排任务，控制能源消费总量，提升可再生能源利用率

习近平总书记在2020年9月召开的第75届联合国大会上表示：“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和。”这是继2015年巴黎气候变化大会后，中国针对全球气候变暖问题，再次重申2030年碳排放承诺，并提出了我国的“碳中和目标”。为了实现这一目标，国家对能源生产、消费及体制改革等方面都将提出更高要求。

市级总规应落实国家、省级规划的碳排放减量任务，结合城市发展规模、产业、经济等相关指标，预测城市未来的能源消费总量，并将其传导到下一级国土空间规划中。加强对现状能源结构优化，结合自身能源禀赋，统筹风、光、地热等本地清洁能源利用，提出能源的供需平衡方案，明确煤炭、油、气及可再生能源等供应量及来源，提高可再生能源利用比例。

二、呼应“三项要求”扎实推进安全韧性城市建设，统筹做好“三个关系”基础设施布局

“集约高效”、“智能绿色”、“安全可靠”等发展目标都强调以绿色为底色、智能为基调、安全为底线，转变传统粗放的发展模式，强化灾害风险防控，补齐基础设施建设短板，通过高标准建设与空间预留来保障支撑体系的良好运行，加快适应智能社会发展的需求。

1.筑牢安全底线保障，构建系统化的灾害防治体系

近年来，各种灾害问题不断出现，诸如自然灾害、气候变化、事故灾难以及“新冠”等公共卫生事件，面对这些因素影响，城市往往表现出极大的脆弱性[3]。灾害产生的影响由致灾因子、孕灾环境和城市防灾系统三个因子共同决定。在进行市级总规编制时，应首先开展灾害风险评估，分析影响城市安全的致灾因子空间分布特征，划示灾害危险性分区，提出市辖县（区、市）的防灾重点问题，引导合理布局防灾减灾格局。其次，基于城市自然地理特性，改善孕灾环境。古人有云“建城先理水”，应尊重城市的产汇流特征，做好建设用地选址与布局，保留并控制水库、河湖湿地、蓄滞洪区、坑塘农区、绿地洼地等作为雨洪蓄滞空间；结合危险化学品重大危险源的分布明确搬迁或周边用地管控要求。在此基础上，构建多级多要素的城市防灾系统，将突发公共卫生事件纳入市级总规中，预留综合防灾备用地并做好平灾功能结合，提高城市应急救援能力。通过空间-工程-设施-制度四个维度的协同，支撑韧性城市建设。

2.统筹存量和增量，以人为本，提升基础设施配置水平

当前，我国城镇建设已经进入以存量为主、高质量发展的新阶段。2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，标志着存量更新改造驶入一个新的快车道。存量地区基础设施存在设施老化、建设标准偏低、超负荷运转等问题，且常伴有用地紧张的特点。借助基础设施体检的方式，挖掘设施配置短板，因地制宜采用集约整合、分布式设施、设施智能化等方式推进基础设施系统有机更新，加强潜在危险源的治理。做好存量与增量地区的设施接驳，建立多源保障方案，提高设施的建设标准、可靠水平和服务质量，并通过基础设施冗余度设置，促进城市高质量发展。

3.统筹地上和地下，高效利用空间，实现立体开发

为促进国土空间资源的高效利用，提升城市综合承载能力，部分省、市已开始推进地下空间资源的开发利用，并出台相关的指导意见。除传统意义的管线建设外，邻避基础设施、综合管廊等也逐步参与到地下空间的统筹利用中。《指南》中鼓励新建城区提出综合管廊的布局方案，应充分考虑在城市高强度开发区、重要公共空间等区域，交通流量较大、轨道交通、地下综合体等地段进行布局，更加有效地发挥综合管廊建设的效能。

4.统筹传统和新型，适度超前，赋能智慧城市建设

互联网、大数据、人工智能等技术发展迅速，新型基础设施建设需求大幅增加。在市级总规中，应充分考虑未来互联网技术的发展，从信息基础设施和融合基础设施两个方面，适度超前预留新基建的弹性空间。立足战略层面，结合智慧服务、数据处理等业务需求统筹布局并预留数据中心的空间用地，提出5G基站建设密度、建设形式等。同时，积极推进智慧能源、智慧水利等融合基础设施建设，提升传统基础设施运行效率，实现高质量供给和服务能力。

三、加强空间协调与规划传导保障基础设施落地性

1.区域协同，统筹市域能源、水利通道空间布局

从优化空间总体格局出发，统筹跨区域的重大能源廊道、水利工程布局，如长输油气廊道、特高压输电廊道，输水廊道等，以解决区域能源、水资源的调配问题。同时，基于国家和省级的基础设施网络化发展战略，与周边城市的通道协调共享，并结合主要交通干线统筹预留能源等基础设施走廊空间，采用廊道空间整合共用的模式实现土地资源的集约节约利用。

2.协调空间要素，划定重要基础设施黄线

在市域国土空间“一张图”中，需划定重要基础设施黄线，以保障重要的交通、市政、防灾等设施的落地性。尤其对于重大的邻避设施，如垃圾填埋场、变电站、燃气场站等，应当加强区域协调与共建共享，做好邻避设施与各类限制性要素的统筹协调工作，避免与生态保护红线、永久基本农田红线等控制线的矛盾，并明确提出各类邻避设施的防护距离与管控要求，保障设施用地后期可实施。

3.做好纵向传导与横向衔接，保障规划有效实施

承上启下，做好规划的纵向传导。承上，市级总规应在上级规划的指导约束下进一步细化各类重要基础设施的建设指标、布局和标准；启下，加强重大区域基础设施的建设引导，在市级总规中明确重大基础设施及干线走廊的位置，并在下级规划逐层传导落实。

统筹协调，做好与基础设施专项规划的横向衔接。市级总规应强化基础设施专项规划的支撑作用，协调各专项规划的空间需求，在国土空间中进一步统筹落实。同时，专项规划应在市级总规所确定的规模与底线约束下，开展水、能源、防灾等系统的研究。以指导各系统后续实施为导向，与市级总规形成良性互动，保障基础设施系统完善，空间可落实。

四、结语

资源承载能力对于城市发展规模和方式的选择起着决定性的支撑作用，推进常规资源的高效开发利用、非常规资源的挖掘与补充才能形成更为稳固和可持续的资源保障体系。在市级总规的支撑体系中，应以安全保障作为基础，拓展韧性内涵，并融入集约、绿色、智能、协同等理念构筑基础设施保障体系，助力城市的高质量发展。

参考文献

[1]汪安南。“十四五”国家水安全保障规划思路的几点思考[J].中国水利，2020（17）：1-3+10.

[2]杨舒媛，魏保义，王军，杨东方。“以水四定”方法初探及在北京的应用[J].北京规划建设，2016（03）：100-103.

[3]邴启亮，李鑫，罗彦。韧性城市理论引导下的城市防灾减灾规划探讨[J].规划师，2017,33（08）：12-17.

作者简介：

董淑秋，北京清华同衡规划设计研究院副总规划师 教授级高级工程师 中国城市科学研究会生态城市研究专业委员会委员 中国城市规划学会工程规划学术委员会委员

夏小青，北京清华同衡规划设计研究院 高级工程师

覃露才，北京清华同衡规划设计研究院 工程师