摘要

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出 “坚持以人民为中心的发展思想” 的工作原则，本文围绕“以人为本”的原则，从人地匹配、人境和谐、人地挂钩、人与设施配套和“以人为本”的价值取向五个方面来探索市级国土空间总体规划编制的思路和方法。

在2020年9月自然资源部发布的《市级国土空间总体规划编制指南》试行版中，提出了“坚持以人民为中心的发展思想”，这为市级国土空间总体规划找准了基本点和出发点，体现了新时代市级国土空间总体规划一切为了人民的规划目标，即“以人为本”的规划目标。围绕“以人为本”的规划编制目标和工作原则，从人地匹配、人境和谐、人地挂钩、人与设施配套和“以人为本”的价值取向五个方面来探索市级国土空间总体规划编制的思路和方法。

一、人地匹配

人口的空间分布及人口密度是与自然地理环境和自然资源条件密切相关的，人与自然环境在自然人文生态系统中是相互依存、相互制约的两大要素。自然环境为人类提供生存条件，人类活动反过来影响自然，甚至局部改造自然。人口的分布、迁移和民族特性等对于地理环境有着依赖关系，各地区人口活动的特征决定于各地自然环境的性质；随着生产力水平的提高和人类社会的发展，人类适应自然、改造自然的能力不断提高，同样的自然环境为当地人口的活动提供了多种可能性，但要将某种可能性变为现实，则是由生产力水平、社会文化、历史积淀、设施建设等人文方面的诸多条件所决定。

在市级国土空间总体规划编制中，应在市域层面分析地形地貌、土壤植被、气候气象、河流水系、湖泊湿地等自然地理要素和自然资源禀赋，分析全市的自然地理格局和自然灾害分布情况，分析全域土地利用类型和结构，研究市域现状人口分布与社会经济布局的空间匹配关系，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，探寻人地匹配关系中存在的问题和矛盾，并从人口分布的空间转移和人口密度的空间调节两个方面着手，尤其注重人口密度这一关键指标，提出国土空间优化方向。规划上本着安全避让、适宜适用、优地优用原则，以人的空间分布和人口密度调整优化为核心，促进人的生产、生活、休闲旅游空间分布的优化，从而带动农业、工业、服务业和基础设施、公共服务设施等的用地结构调整和空间布局优化，构建良好的人地匹配关系，促进社会全面进步和人的全面发展。

二、人境和谐

人境和谐是人与其生存环境之间的和谐，人与其周边的生产生活环境构成人境生态系统，包括自然地理要素、资源要素、生物多样性和社会人文要素，是人与自然共同组成的生存整体，大到人地关系，小到人们的居住环境。人的能动性对人类适应和改造环境起着重要作用，人境和谐作为人类社会追求的理想模式和人地关系优化的目标，包括生态、社会、环境等多元指标构成的一个综合性发展战略目标。从广域上看，人境和谐是大范围广地域的人地关系和谐，一方面人类应顺应自然规律，充分合理地利用地理环境；另一方面要对已经破坏的不协调的人地关系进行修复整治。从近境上看，人境和谐是人与就近的能直观感受到的生产生活环境的和谐，体现为空间舒适，环境宜人，交通顺畅、设施齐全、生活便利、人文氛围良好的场景。

在当今世界人口日增、环境变化急剧、资源匮乏和自然灾害频繁的处境中，如何去协调自然环境和人类生产生活的关系，需要我们在国土空间规划中深入思考。市级国土空间总体规划要从市域层面考虑广义的人境和谐，其本质在于发展的可持续性，全市经济社会发展的前提，就是与“境”的结合，借助“境”中的资源不断注入，流入人的生产活动之中而发展。因此，发展与保护并重，而保护性手段的基本规范是“环境资源存储量和环境纳污自净能力不发生负变化”，其最低的安全标准是社会使用可再生资源的速度不得超过其更新的速度，使用不可再生资源的速度不可超过其可持续利用的替代品的开发速度，社会排放污染的速度不得超过环境对污染的吸纳自净能力。要从城乡人居环境方面考虑狭义的人境和谐，其目的在于发挥人的能动性，依托自然本底，发掘和塑造魅力空间，建设宜居宜业、宜乐宜游的城乡环境。塑造高品质城乡人居环境，使天更蓝、水更清、地更绿、和谐友善，展现人与自然和谐共生之美。

三、人地挂钩

人地挂钩是在城乡统筹发展的背景下，以解决人口与用地矛盾为目的，依据全市国土空间总体规划，将人口城镇化与土地城镇化挂钩，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩、农村人口减少与住宅建设用地逐步减少挂钩、减量后的农业人口与现代化规模化的农业生产挂钩，通过土地综合整治有序推进城乡之间、地区之间土地和资金等要素流转和市场配置，实现城乡建设用地和耕地的动态平衡，有效破解城镇化过程中的“人、地、钱”矛盾，促进城乡一体化发展的社会经济活动。

当前全国各地市普遍存在土地城镇化快于高于人口城镇化、城镇建设用地指标紧缺、农村人均住宅占地面积偏高、农业劳动人口人均耕地面积少、耕地田块小散乱、农村撂荒土地较多等问题。在市级国土空间总体规划编制中，要以解决问题为导向，以人地挂钩为手段，采取“人往城转、地随人走、钱从地出、人走地宽、人地结合”的方式，解决人地矛盾问题。人往城转，主要包括从农村到城镇定居和农民集中到新型社区定居并享受城镇市民同等待遇两种形式；地随人走，主要指随着人口转移，土地的功能也随之转移，城镇依据进城人口，按照人均建设用地标准相应增加用地规模，土地供应后方可认定地随人来；农民进城后，相应减少农村集体建设用地规模，节余的建设用地指标转移到城镇使用，才可认定地随人走；钱从地出，主要通过整合各类涉农资金，从农村节余建设用地指标交易和农村土地、房屋产权抵押贷款中获取资金；人走地宽，主要是整乡或多村联合开展土地综合整治，增加耕地，改善符合现代化规模化劳作的耕地条件；人地结合，主要是指从体制机制和政策上引导人地有机结合，充分发挥城乡统筹规划、集体土地有序流转、市场配置资源的互动互补作用，促进城镇人口从事二、三产业，引导农业农村人口走上农业现代化发展之路。目标在于缩小城乡发展差距，消除城乡二元结构，推进城乡一体化可持续发展，努力形成人口转移有序、产业支撑有力、资源集约利用、环境保护良好、城乡统筹发展和社会全面进步的城乡发展新局面。

四、人与设施配套

交通市政基础设施、公共管理和公共服务设施、环卫设施和防灾减灾设施归根结底是为人服务的。本着各类设施是为人服务这一出发点，在市级国土空间总体规划编制中，应从以下三个方面研究人与设施配套的问题。首先要注重人口数量的分析，在全市范围内分析户籍人口、常住人口、实际服务管理人口的数量，研究三类人口数量差异及形成原因，根据这三类人口数量规模确定城市和城镇村的等级规模，再以此确定各类设施的配套标准。其次要注重人口的结构特征，包括人口的城乡结构、性别结构、年龄结构、学历结构、职业结构和时空流转分布结构等，针对乡村老年人口、妇女和儿童偏多的特点和城市人口老龄化、少子化趋势以及社区功能复合化需求，重点提出医疗、康养、教育、文体、社区商业等服务设施和公共开敞空间的配置标准和布局要求，结合不同尺度的城乡生活圈，建设全年龄友好健康的城乡配套设施。再次是在城乡设施配套上须注重均衡与效率的平衡，一方面要考虑公共资源和公共服务在城乡均衡配置，另一方面要依据地域人口密度考虑设施的实用效率和效益，将政府规划引导与市场配置相结合，兼顾公平与效率。

五、“以人为本”的价值取向

“以人为本”思想是中国特色社会主义理论的灵魂，是中国特色社会主义一切事业的出发点和归宿，在面对多道合法合规依据、多样合理合情的选择时，应当首选“以人为本”的价值取向。市级国土空间总体规划是按照“多规合一”要求开展的全空间、全要素、全时序规划，具有综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，在市域一定空间范围内合理安排生态空间、农业空间和城镇空间，三类空间具有此消彼长的关系，是矛盾对立的统一体。长时间来，国家依据形势变化出台了支持或限制各类用地的政策性文件较多，对某类用地既能找到支持性的文件表述，又能找到限制性的政策要求，而在具体的实际的市级国土空间总体规划编制中，面对纷繁复杂的矛盾和冲突，只能本着以人为本的宗旨、实事求是的精神，辩证合理地配置各类用地，调整用地结构，优化三类空间。

作者：刘芸、高黄根 供职于四川省国土空间规划研究院