“十三五”即将收官，“十四五”启航在即。

近日，《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《规划建议》）正式对外发布，其中，推进区域协调发展和新型城镇化作为重要任务被列出，并引发高度关注。

面向“十四五”，中国城镇化将走向何方？当下中国社会与“城市社会”差距何在？作为中国城镇化重要载体的县城，应遵循何种发展路径？

带着这些问题，搜狐城市独家专访清华大学建筑学院教授，中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚。本次专访，将分为上下两篇发布，上篇主要从大国大局大势出发，探讨中国新型城镇化之路；下篇则从中国城镇化进程中，诸如户籍、医疗等具体问题入手，求解政策改革路径。

本篇为专访的上篇内容，以下是访谈实录。

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区域协调不是均衡用力遍地“撒芝麻”

搜狐城市：对比《第十三个五年规划纲要》，近期发布的《规划建议》中有关城镇化的表述，体现了哪些新动向？

尹稚：首先是对区域协调发展的强调，十三五是明确了原则，而十四五则谈得更加具体，并与现行体制中的主体功能区规划、国土空间规划、新型城镇化规划密切挂钩，与体制机制创新挂钩，与区域重大项目的战略安排和重点投资走向挂钩，这是动真格要落地真干的架势。

其次，区域协调不是均衡用力遍地“撒芝麻”的概念，是有侧重点的，尤其是习近平总书记在《求是》杂志上发表的《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中谈到对两个客观规律的认识和肯定，以及具体战术上的思考是十分重要的。

一方面要遵循“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载力”这个客观规律，同时突出生态文明时代的新要求，“必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要”。

另一方面要遵循产业和人口向优势区域集中的客观规律，同时在战术上也不能继续“摊大饼”，而是走中心城市区域协调发展的道路，“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展”，“解决中心城区人口和功能过密的问题”。这些具体指导与当下中国城市群和中心城市所处发展阶段呈现出“大集聚”和“小分散”并存的经济人口及空间特征是高度吻合的。

第三，同样是推进以人为核心的城镇化，阶段性任务已发生变化。十三五期间吸纳农村转移人口进城是核心，目前这个渠道已十分畅通，“进得来”的问题已解决，剩下要提升的是“留得住”、“过得好”的问题。并要着手策划如何使中心城市过度集中的人、财、物资源能够合理“溢出”，带动周边中小城市及小城镇协调发展的问题，或者扩大些讲，是实现城乡资源双向流动，重建乡村自身发展动力，从根本上解决振兴乡村的问题。

第四，十三五时期正是国土级主体功能区划的初创时期，而十九大后快速推动的部委职能改革已实现城市规划、土地利用规划及主体功能区规划的合并，初步实现了“多规合一”的目标，所以十四五已转向构建国土空间开发保护新格局为核心任务，要实现和深化城市地区、农产品产区、生态功能区三大空间格局的建构。也要完成功能性用途管控的深化改革，优化基础设施、生产力和公共资源布局，这些目标与现代化的治理体系结合也会扩展到规划、建设、管理、运营全周期化的绿色标准升级和社会行为规范的建立。

第五，一以贯之地重视振兴乡村，表述更加具体化，进一步强化了深化农村改革特别是土地制度改革的重要性。总的指向，我理解是在保护农民财产权益的前提下，鼓励依法自愿交易和流动，清晰明确的产权制度和公开透明的交易途径是实现城乡资源双向流动，促进农村农业现代化的基本前提。这个领域的突破会为农村的发展创造更多的内生性动力，有利于将乡村振兴与整体新型城镇化进程纳入良性循环的链条，最终达到缩小城乡差距，实现城乡融合发展的目标。

第六，当然绿色发展是上述具体领域规划都必须遵守的前提，同时也是目标的组成成分，十三五时期正是我国生态问题骤发时期，重在改善和遏制不良发展态势。十四五则是全面促进人与自然和谐共生的关键时期，也是生态文明时代从理念倡导深化落地的关键期。对城镇化而言则意味着全要素和全周期，以及人的行为全龄化的绿色标准的提升。

经济发展不能停滞，但GDP必须更加绿色，节能减排有了更高的标准。新型的工业化、农业的现代化都将以绿色化的标准去推进。人的社会行为及活动空间管控也会建立起更加与自然和谐的标准，不仅要守住生态安全的边界，还有大量的生态保育、复育和治理工作要完成。非城镇化地区的人居环境和聚居城乡的功能和标准，以及发展走向、考核要求也将发生重大的变化。因地施策、差异化施策将日趋普遍。

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人的城镇化和现代化进程难以一蹴而就

搜狐城市：《规划建议》发布后，您曾评价“城市时代来了”，并曾在采访中表示“十四五期间，将是中国社会正式从农业社会走向城市社会的关键过渡时期”，在您看来，当下中国社会与您所言的“城市社会”差距在哪里？

尹稚：这个问题要从人的城镇化和人的现代化去理解，清华大学李强教授的总结很到位，中国社会要向城市社会过渡，向实现全面现代化过渡，要有4个方面的转变。

生产方式的转变：标志是劳动者与现代产业运营方式的结合，无论以城为主的新型工业化和现代服务业发展，还是以乡为主的农业现代化进步都需要加速推动。这种转变并不容易，从国民通用语言的普及和各种技能的培训，到劳动纪律的养成，到代际迭代的阶层提升不一而足。

生活方式的转变：这是讲进入和融入现代文明的生活方式。技术进步正在某种程度上颠覆性地改变着人们的交往、流动、就业、就学、就医及养老方式，这是一个再学习和不断学习的进程。我刚考察过贵州一个传统上的四线城市中的集中扶贫工程，农贸市场都已全部数字化，集中解决了产品溯源、公平交易、价格调控。如果没有对移民就业者的完整培训这是做不到的，如果没有对集中移民社区民众的培训也不会有人来这样的市场买东西，这就是生活方式的转变，而不是直接让农民上楼那么简单。

文明素质的提升：农村社会是一个相对闲散自由的社会，也是标准的熟人社会。有田园牧歌式的舒适，也缺乏高密度生活环境下必须具备的自我约束能力，举个最直白的例子，田间地头随地大小便不是什么大事，但在高密度生存的城市这种行为就会变成公共卫生的灾难。类似的各种行为上的陋习都会因为生活密度的改变而被放大成各种社会问题。学会与陌生人打交道，通过规则而不是人情网去处理冲突，获取发展机会也是要训练和调试的，这样才能成长为合格的市民，正常地步入城市社会。

最后还有对全新的社会义务的适应和对平等社会权益的认识提升：这既包括了培养市民对公共事务的关注，培训其参与公共事务的能力，也包括一系列的制度设计，最终实现城乡居民经济权益、社会权利、政治权利和生存发展权利的平等。

可以看到，从农村社会是主导形态到城市社会成为主导形态，我们还有很艰巨的人的城市化和现代化过程要完成，这不是一组统计数字就可以一蹴而就的。

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县城的重心不在于工业化

而在于提高服务能力

搜狐城市：《规划建议》中提到，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，在您看来，为何选择县城而不是中心城市，作为中国城镇化建设的重要载体，此种表述背后有何深意？此外，有学者认为，将县城视为城镇化建设的重要载体，意味着“城市扩容”的节奏将出现调整，撤县设区或将收紧，以平衡县域发展，对此您怎么看？

尹稚：这个提法是在讨论乡村振兴问题时提出来的，在谈城市化的章节中最后又补充了一句，所以不宜单独拿出来过分解读，也不能从规模和数量上去解读。县城是乡村的战略支点，强化县城综合服务能力，推进以县城为重要载体的城市化建设，这是一个完整的逻辑链条。“重要”是讲价值和意义，“主要”才是讲数量和比例关系。

中国城市化进程的主要载体是城市群和中心城市，这在十八大时就明确了，一直没有变过。本次针对乡村振兴的可持续，重点强化了县城的作用和乡镇的作用，这是量大面广的农业地区和生态保育地区必保的综合性服务支点，回答的是主体功能区中重点城市化地区以外的农业主产区和生态地区的城镇体系怎么建的问题。

在城市化重点地区中，县城的职能早已异化，早已成为高密度城市功能的一部分，所以撤县设市、撤县设区已十分普遍，这回应了随着主导功能的变化，县级政权从管理农村社会到管理城市社会的转变。随着城市化水平的提升，城市群、都市圈和中心城市发育程度的成熟，这些区域内的县级单元甚至传统的乡镇单元都会变成中心城市型的聚居点，纳入大中小城市区域协调发展之中。至于叫“县”还是叫“市”叫“区”，都不是实质问题。功能转变，社会主导形态转变就会实质性发生。

而设市设区的目的，实质是补齐传统县级建制在管理城市社会和现代产业时的体制（机构、编制等）短板，实现它从农村政权向城市政权的转变。至于对农业主产区和生态地区的县级单元的处理，那则应是另一个思路。

我个人把县城作为人生“驿站”来理解，这和人的城市化和现代化有关，从农民到市民到中等收入人群的一份子，这往往需要代际交替才能完成。县城及小城镇当下仍是享受城市生活方式成本最低的聚居地，当然也是质量偏低的城市化地域。

眼下的农村，小学进县城，小病就医去县城；中学去省城，大病去省城是比较普遍的。每年为了就学、就医、打工会有大量的人群从农村进县城，也会有同样数量，甚至更多的人离开县城去更大的城市，所以从统计上看县城的人口总量变化不大。有时稍减，有时略增，“驿站”特征明显。凭借优越的性价比。县城成了许多城市新移民的第一个落脚点，也是新移民的新人生的第一个培训站。所以对县城而言，综合服务能力的重要性远大于工业化的重要性。

同样，在城乡双向流动没有障碍时，城市人口和资源资本的反向流动又会对县城提出新的要求。综合服务的升级，更宜居的环境，更具性价比的宜养需求，更独到的文化魅力等，对城里人而言，这里更是人生后半程的驿站。做好这两个驿站将是一个好县城的未来。

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“进城”和“返乡”是城乡均衡发展的必然之路

搜狐城市：您曾提过，中国城镇化进程“上半场主要是解决新移民怎么进城的问题，下半场则是要解决人和资源如何返乡的问题”，在您看来，“人和资源返乡”是城镇化后期的必然趋势吗？目前，“人和资源返乡”存在着哪些阻碍？

尹稚：“进城”和“返乡”是城乡融合发展或较均衡发展的必然之路，中国几千年都是靠这个链条的转动来实现城乡文明的交流和防止农村地区衰落的。

一个人“晴耕雨读”，通过科举制度的选拔进城，在城市中完成他的人生积累和发展，然后致仕（退休）回乡去办学、兴公益、兴业。当下还富集在各类乡村中的“历史文化遗产”，即中国农村文明中最精华的部分都是这种进过城，见过世面，掌握了城市文明的人回乡后创造并流传下来的。

这个链条把无数偏远山村的少年培养成可以进城的后备军，也把城市的文化、财富不断地带回偏远的乡村生根再发芽，这是一种人生链条，也是代际提升链条，也是文明文化传播链条，也是城乡财富积累和再分配的链条。

而保障这个链条的平滑运转，需要推动三个合法化的建立。首先是身份合法化，即身份转变的合法通道建立。乡情变成了乡愁，是因为已进城者早已没有了故乡，地没了，宅没了，身份也没了，成为“异客”，打通城乡之间的合法身份转换是第一步。

其次是产权合法化，即财产转换的合法渠道建立。如何让从城市回到乡村的人能合法取得土地、住宅等生产、生活资料是第二步。目前的安排是“地下化”的和短时效化的。热爱农村，热爱农业并有资源的城市人在农村的投入还少有产权上的保障，更没有长期保障机制。所以或催生资本的短期行为明显，或处于不稳定的投资利益随时被侵害的状态。

最后是交易合法化。农村主要生产、生活要素的市场化机制还需健全。既有利于农村剩余劳动力离开时有初始资金支撑，不至于进城当“贫民”，也有利于各种要素在流通中提升价值，创造新的价值。