导读

日前，安徽省人民政府办公厅印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的实施意见》，提出以乡镇为基本实施单元，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，适应现代农业发展需要，保障农村一二三产业融合发展用地，促进农村生态环境改善，助推乡村振兴。省自然资源厅围绕有关背景、主要内容、总体考虑等方面，对意见进行详细解读。

一、有关背景

2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要批示。2018年6月，党中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，要求加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设，基本形成农村土地综合整治制度体系。

2019年12月，《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）下发，部署开展全域土地综合整治试点工作，明确到2020年，全国试点不少于300个，各省（区、市）试点原则上不超过20个。

按照自然资源部通知要求，结合新修订的土地管理法规政策，借鉴浙江、湖北等省做法，在广泛征求各方面意见的基础上，省自然资源厅起草了《实施意见》，经省政府第116次常务会议审议通过，由省政府办公厅印发实施。

二、主要内容

《实施意见》主要分4部分。

第一部分，总体目标。明确了开展全域土地综合整治试点工作的总体要求和工作目标。

第二部分，主要任务。明确试点乡镇政府需要统筹编制村庄规划、全域土地综合整治试点实施方案，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，开展农用地整理，推进建设用地整理，实施乡村生态保护修复。

第三部分，相关政策。明确试点地区严格规范永久基本农田占用调整和规划管理，腾退出的建设用地应优先保障乡村振兴用地，增减挂钩项目等纳入年度土地利用计划，建设用地节余指标和补充耕地指标流转交易，以及按相关规定减免整治区域内相关土地报批费用等多项政策。

第四部分，工作要求。提出加强组织领导、拓宽资金渠道、维护群众权益、强化项目监管、压实工作责任、注重宣传总结示范等6个方面工作要求。

三、总体考虑

《实施意见》深入贯彻自然资源部通知精神，主要把握以下5个方面。

一是明确目标任务。通过开展全域土地综合整治，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，促进耕地保护，保障农村一二三产业融合发展用地，打造集约高效生产空间，营造宜居适度生活空间，保护山清水秀生态空间。

二是坚持底线思维。在建设用地总量不增加、生态红线不突破、农民利益不受损的前提下，强调严格保护耕地特别是永久基本农田。全域土地综合整治工作中严禁大拆大建、砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉，整治后耕地面积有增加、质量有提高、生态有改善。

三是紧密结合我省实际。坚持试点先行、因地制宜、循序渐进，探索建立全域土地综合整治工作机制，逐步形成制度体系。

四是集成支持政策。坚持目标导向，用好用活政策。注重盘活乡村存量建设用地，通过整治腾退出的建设用地，在国土空间规划确定的建设用地范围内，优先保障整治区域内农民安置、农村基础设施建设等。将城乡建设用地增减挂钩项目等纳入年度土地利用计划，所形成的建设用地节余指标和补充耕地指标，按先验收入库后通过省级指标交易平台交易方式，可在全省范围内流转、有偿调剂使用。允许合理适度调整永久基本农田等。

五是鼓励地方在全域土地综合整治试点中叠加各类涉农资金和子项目。鼓励各地统筹相关项目和资金，建立多元化投入机制，发挥政府资金引导作用，吸引金融和社会资本以信贷、合资等形式支持全域土地综合整治。

安徽省人民政府办公厅关于开展全域土地综合整治试点工作的实施意见

皖政办〔2020〕15号

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

按照省委、省政府《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的实施意见》和《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）要求，经省政府同意，现就我省开展全域土地综合整治试点工作提出以下实施意见。

一、总体目标

以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，适应现代农业发展需要，保障农村一二三产业融合发展用地，促进农村生态环境改善，助推乡村振兴。2020年，全省实施20个左右的全域土地综合整治试点，探索建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制；到2025年，推广实施100个左右全域土地综合整治试点。

二、主要任务

（一）编制村庄规划。试点乡镇政府要组织统筹编制村庄规划，落实上级国土空间规划（土地利用总体规划）中确定的全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等，因地制宜做好总体设计，优化生产、生活和生态空间格局，合理布局农村基础设施建设、公共事业和一二三产业融合发展用地，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。

（二）制定实施方案。试点乡镇政府要以国土空间规划（土地利用总体规划）、村庄规划为依据，结合村庄发展目标，扎实开展现状调查和可行性分析，组织编制全域土地综合整治试点实施方案，报县（市）政府审批。属市辖区的乡镇需报市级政府审批，并报省自然资源厅备案。全域土地综合整治试点实施方案要明确整治目标，确定农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复任务，对整合的农业、交通、水利、生态环境、文化和旅游、林业等相关建设项目，县（市）政府在审查时要明确项目安排、资金估算、投资来源、组织管理、实施时序和保障措施。

（三）开展农用地整理。试点乡镇政府要以耕地保护为重点，实行农用地分类管理制度，严格控制成片未利用地开垦，统筹推进低效林地草地园地整理、现有耕地提质改造、高标准农田建设等，减少耕地碎片化，优化耕地布局，提升耕地质量。整治区域内新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%，为农业适度规模经营和发展现代农业创造条件。涉及高标准农田建设项目的，应及时更新上图入库信息资料。在农用地整理中，确需调整零散林地的（属已退耕还林的或连片1亩以上的林地除外），要按照林地面积不减少的要求，在整治区域内做好林地补充。

（四）推进建设用地整理。试点乡镇政府统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、交通水利基础设施等建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，强化增减挂钩项目管理，优化农村建设用地布局，鼓励盘活存量建设用地和农村闲置资产资源，支持农村新产业新业态发展用地，提升农村建设用地使用效益和节约集约利用水平。在建设用地整理中，要注重保护好传统村落、传统建筑等历史文化元素，不得违规侵占林地。

（五）实施乡村生态保护修复。试点乡镇政府要保留村庄特有民居风貌、自然景观、乡土文化，结合当地生态系统整体性和区域自然环境差异性，按照山水林田湖草系统治理的要求，实施农村人居环境整治、地质灾害防治、废弃矿山治理、污染土壤修复、农村垃圾与水环境治理等生态修复工程，加强古树名木保护，推进乡村国土绿化，优化调整生态用地布局，提高防御自然灾害能力，建设美丽乡村。

三、相关政策

（六）严格规范永久基本农田占用调整和规划管理。开展全域土地综合整治涉及永久基本农田调整的，县级政府组织编制永久基本农田调整方案，经市级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审查，报省自然资源厅会同省农业农村厅审核同意后组织实施。调整方案应当纳入乡镇国土空间规划（土地利用总体规划）或村庄规划，确保新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%，质量符合要求。实行“先调后用”，在完成永久基本农田布局调整并将数据汇交自然资源部、农业农村部更新完善永久基本农田数据库后，方可依法使用调出的永久基本农田地块。（责任单位：省自然资源厅、省农业农村厅）

（七）保障乡村振兴建设用地。在国土空间规划确定的建设用地范围内，通过全域土地综合整治腾退出的建设用地，优先保障整治区域内农民安置、农业设施用地、农村基础设施和公共服务设施建设。在全域土地综合整治区域开展城乡建设用地增减挂钩或历史遗留工矿废弃地复垦利用的，纳入年度土地利用计划予以保障。国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交单位或个人使用。探索农村零星分散用地管理新机制，提高乡村产业供地的效率和灵活性。（责任单位：省自然资源厅、省农业农村厅）

（八）用好指标流转。全域土地综合整治腾退并通过验收的城乡建设用地增减挂钩节余指标，以及补充耕地指标，参照《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂管理办法》《安徽省补充耕地指标交易管理暂行办法》，按先验收入库后通过省级指标交易平台交易方式，可在全省范围内流转、有偿调剂使用。所得收益用于脱贫攻坚、农村人居环境整治、高标准农田建设、乡村振兴等。（责任单位：省财政厅、省自然资源厅、省农业农村厅）

（九）落实税费优惠。全域土地综合整治实施中，涉及农民建房、安置点建设、基础设施和公共设施建设的行政事业性收费等，按照相关规定落实耕地占用税、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等减免政策。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省自然资源厅、省农业农村厅）

四、工作要求

（十）加强组织领导。建立省全域土地综合整治试点工作联席会议制度，统筹指导相关工作，联席会议办公室设在省自然资源厅。各成员单位要履职尽责、积极作为、协作配合。联席会议办公室要加强工作调度，具体负责统筹协调、组织推进、评估督导和相关制度建设。试点地区市、县政府建立相应的工作协调机制，切实加强组织领导。县级政府牵头负责全域土地综合整治试点的具体组织实施和日常监管，试点乡镇政府配合做好试点实施有关工作。

（十一）拓宽资金渠道。建立涉农资金统筹整合长效机制，试点地区市、县政府要按照渠道不乱、用途不变、统筹安排、各计其功的原则，统筹相关项目和资金，发挥资金聚合效益。鼓励各地建立多元化投入机制，发挥政府资金引导作用，吸引金融和社会资本以信贷、合资等形式支持全域土地综合整治。

（十二）维护群众权益。加强全域土地综合整治中涉及的农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和农民承包经营权等权属管理，在村庄规划编制、整治项目建设、拆迁安置等涉及相关权属具体事务中，要充分听取农民的意见，保障村民的知情权、参与权和监督权，优先保障搬迁村民的安置。加快推进农村房地一体及集体建设用地使用权确权登记发证工作，明晰产权归属，涉及土地权属调整的，由相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，不动产登记机构依法办理相关变更手续，维护当事人的合法权益。

（十三）强化项目监管。试点地区市、县政府及有关主管部门要切实加强实施方案审查以及项目日常监管和验收，建立健全监督检查制度，确保各项整治任务和政策措施落实到位。细化实施方案中所确定的项目设计和预算，按照规定做好项目立项、实施和验收，保证项目质量。各级发展改革、财政、自然资源、农业农村、生态环境、水利、文化和旅游、住房城乡建设、卫生健康、林业等主管部门要按照部门职责，强化对整治区域内财政投入工程项目和资金使用的管理与监督，及时发现项目实施过程中的问题，依法依规予以处理和纠正。省全域土地综合整治试点工作联席会议办公室负责试点工作成效情况的总体评估。各级自然资源主管部门要充分利用国土空间基础信息平台“一张图”、卫星遥感监测等手段，对全域土地综合整治实施情况进行全程监管。

（十四）压实工作责任。要严肃财经纪律，落实廉政风险防范措施，切实规范指标流转所得收益用途。省全域土地综合整治联席会议办公室要加强检查督导，对擅自扩大试点区域范围、擅自变更经批准备案实施方案、虚列项目成果、虚报补充耕地或腾退的建设用地节余指标、违规占用永久基本农田，以及违背群众意愿搞大拆大建等造成恶劣影响的，责令整改并依法追究相关人员的责任。

（十五）注重宣传总结示范。广泛宣传开展全域土地综合整治的重要意义和成效，不断提高社会认知度、群众满意度，营造良好的社会舆论环境。及时总结宣传经验做法，通过试点示范，形成基本的制度体系和运作模式。

附件：省全域土地综合整治试点工作联席会议成员名单

安徽省人民政府办公厅

2020年10月31日

附件

省全域土地综合整治试点工作联席会议成员名单

召 集 人：谷剑锋   省政府副秘书长

副召集人：胡春武   省自然资源厅厅长

成    员：笪艺武   省发展改革委总工程师

朱长才   省财政厅副厅长

郜红建   省自然资源厅副厅长

刘天卓   省生态环境厅副厅长

宋直刚   省住房城乡建设厅副厅长

章后忠   省交通运输厅总工程师

孔少林   省农业农村厅党组成员、省农业综合 开发局局长

张  肖   省水利厅副厅长

王云波   省文化和旅游厅副厅长

杜昌智   省卫生健康委副主任

齐  新   省林业局副局长

戴利强   省地方金融监管局副局长

李洪影   国家开发银行安徽省分行副行长

金  雷   中国农业发展银行安徽省分行副行长

联席会议办公室设在省自然资源厅，郜红建同志兼任办公室主任。