导读

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作者 | 谢来荣

武汉华中科大建筑规划设计研究院有限公司

2020年9月22日，自然资源部正式发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称“指南”），这是首个实施层面国土空间规划编制指南，意义重大毋庸置疑，其将决定今后市级，乃至县级国土空间总规编制工作方向。

一、深刻理解多规传承之影

虽然国土空间规划是具有划时代意义的新型空间性规划，但通过指南可看出其对主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的本质（道）与抓手（术）等许多有价值性内容进行创造性转化，确保实现“多规合一”。

1.主体功能区规划的战略目标

（1）道之影：战略格局体现国家意志

主体功能区是提高区域调控水平、增强区域宏观调控有效性的重要措施。2011年国家推出主体功能区规划，旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能，其实就是确保国家实施主体功能区战略确定的国土空间战略格局在地方落实不走样、不变形。指南“3.1落实主体功能定位，明确空间发展目标战略”及“3.2要求落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略”等，就是传承了主体功能区规划承担着落实国家空间战略目标的职责。

（2）术之影：规划分区实现功能管控

主体功能区规划最核心技术手段就是对国土空间开发进行划定，按开发方式划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。所以国土空间“三区三线”提出应是源于这三个主导功能区概念，并结合原住建、国土、环保等部门关于三条控制线具体划定规定或要求，在国土空间规划中进行了深化完善，并以“国土空间规划分区”形式出现在指南之中。如规划分区建议表、市域主体功能分区图、市域国土空间总体格局规划图等都是其创新性发展的形式。

2.土地利用总体规划的结构指标

（1）道之影：土地管理体现国家措施

土地利用不是普通地方措施，而是由法律规定的调控土地利用的国家措施。原土总规是对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。其是为配套《土地管理法》实施而编的规划，是“上传下达”强管控型的规划，核心在于“自上而下”的指标分配与“合理配置”的土地利用结构。在指南3.1中要求“落实上位规划的约束性指标要求，……确定国土空间开发保护的量化指标”、3.3中要求“明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线”、3.4中要求“落实上位规划指标，确定全域主要用地用海的规模与比例”等，体现出新规划具有土总规重指标、调结构、强管控等特征。

（2）术之影：用途管制实现央地垂管

《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”，并规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。所以原土总规在管控中关键抓手主要是“指标、结构、用途”等三方面，这也是市级国土空间总规的重要内容。在指南中的具体形式主要是“规划指标表，市域国土空间功能结构调整表，耕地、永久基本农田、林地、建设用地、其他底线管控等系列指标分解表”。

3.城市总体规划的功能坐标

（1）道之影：城市特色体现国家愿景

城乡规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。原城总规是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。如果从《城乡规划法》视角来看的话，城总规是具有专门法律、学科教育、行业协会等支撑的规划，因此指南有很重的城规影子，其创新性转化了城规编制较多内容。如3.1要求确定城市性质、3.2要求完善区域协调格局、3.4提出优化城市功能布局和空间结构、3.5完善公共空间和公共服务功能、3.6提出运用城市设计方法，优化空间形态、3.7完善基础设施体系，增强城市安全韧性等，这些都是城总规编制工作的重点内容，也是让城市特色彰显、高质量发展的关键领域。

（2）术之影：统筹布局实现高质发展

虽然原城总规也是对空间公共资源的分配，但相比土总规而言，其空间对象更为精准，着重在城市实体空间（实体城市），直接面向人民的衣食住行；其用地布局更为精细，聚焦于城市建设的各个系统。所以对《雅典宪章》提出的“生活、工作、游憩、交通”等城市四大功能合理组织与空间科学布局是原城总规的“传家宝”，而能将这些规划意图空间图示化也是城规背景规划师的“看家本领”。指南中凸显空间结构与效率、品质等特色的规划指标体系表、中心城区城镇建设用地结构规划表、规划图件等内容设置都传承了城总规的特色。对比2006年的《城市规划编制办法》可明显发现，指南要求明确七方面的“强制性内容”主要是基于城总规强条制定的。

二、精准掌握规划改革之新

指南要求按“问题-目标-战略-布局-机制”的逻辑制定规划方案与实施政策措施已充分体现了国家建立国土空间体系的改革意图，即实现“先布棋盘（格局优化）、后落棋子（要素布局）”、“一张蓝图绘到底”的目标。市级总规编制创新可总结为“首尾实化、支撑强化、蓝图固化”，主要体现在以下四个方面。

1.基础工作分量增加，前期作用地位提升

虽然以往土总规、城总规等规划编制同样会进行一些前期研究工作，但分量、比重及作用不高，有些甚至仅为了满足撑地方增量诉求而进行的程序化工作。但此次市级总规编制的前期基础工作领域、比重及地位都有大幅提升，除要求加强9方面专题研究外，还在底图底数、评价评估等方面都提出了具体要求。在编制规划方案前要求先进行“三两”工作：两底（底图、底数）+两双（双评估、双评价）+两研（重大专题研究、总体城市设计研究）。在推进工作视频会上，也多次强调要加强对“两双”审查，以及在注册规划师考试中加大对这方面内容设施。所以无论是从工作分量，还是从审查重点，都说明这些前期基础性工作十分重要，因此需要把这些做扎实。

2.公共政策属性强化，规划实施机制明晰

规划与设计相比更应凸显公共政策属性，但在原城总规中让我们规划师一直比较存疑的就是“规划实施保障机制”这些内容怎么用。而指南让这部分不再像以前那么空虚了，因为规定了明确的规划传导、行动计划及对口其他部门政策措施等实施保障机制。最为关键是有了可留痕、可查询、可监督的国土空间规划“一张图”信息平台，让规划能用、管用、好用有了抓手，有望改变规划广为诟病的“纸上画画、墙上挂挂”实施性差的问题。所以市级总规应更加注重衔接传导性，凸显出实施层面的公共政策属性“粗颗粒”的特征，如规划分区到二级（县级到三级）、用地类型到大类（县级到中类）等，为下位规划编制提供依据。

3.要素设施配置拓维，自然资源特色凸显

我们之前编制传统城总规的时候，更加关注支撑城镇、产业等开发性空间的人工设施配置，主要是交通、公服、市政、防灾等领域。国土空间规划改革最大特点就是对全域全要素统筹布局，即在“城镇村”基础之上，再加上通常所说的“山水林田湖草海”，最终形成一个有机的生命共同体。指南特别重视全要素配置，“主要编制内容”九部分中3.3-3.8等六部分都是这方面内容。而且对以前沉浸在底图中的“自然资源要素”规划要求及比重增加，如资源要素保护与利用、土地整治与生态修复等。这应该是国土空间规划区别于以往空间性规划、体现“自然资源部”新职能最明显之处，也是传统城规背景规划师需要加强学习的领域。

4.时空动态数据关联，现代治理工具导向

指南提出“创新规划工作方法”，无论是践行群众路线、开门编规划的工作方法，还是大数据、人工智能的技术手段，其实就是希望了解人的需求、感知人的行为，通过规划供给侧改革实现国土空间的价值。从2019年重庆规划年会到近期国土空间规划推进工作视频会，庄少勤副部长始终在强调编空间规划不能就空间论空间，需要把时间维度、人的行为全部纳入进去，真正实现“人民城市人民建、人民城市为人民”的目标。他在城市规划期刊上发表的《国土空间规划的维度和温度》也提出在数字化新时空生态中，应加快构建现代空间治理体系，建立可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划。还可发现指南并未提及市级总规调整修改的问题，很有可能就是涉及强制性内容难以调整，确保“一张蓝图”干到底。

三、辩证看待仍需探究之境

当前国土空间规划尚处于实践探索阶段，指南也提出待地方实践探索后总结并适时修订，给予省级补充、细化市级总规编制内容的自主权，我觉得还有以下内容值得探究。

1.城镇开发边界与中心城区空间关系的疑惑

在原城总规编制中就有那么几条线让我们规划师非常头疼，如中心城区范围如何界定、中心城区空间增长边界与规划区范围关系等。目前指南中对于生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”规划相对清晰，因为都有专门界定或划定的技术规程、要求等。近期《城区范围确定标准》也发布了征求意见稿，但（中心）城区范围与城镇开发边界关系还不太清晰。在征求意见稿指南中对“中心城区”名词注解中界定了其空间范围在城镇开发边界之内，但在发布版中却把这段话删掉了。是不是有些城市中心城区范围要比城镇开发边界要大？什么类型城市会是这种情况？为何其他两条控制线以单独技术规范颁布，而城镇开发边界划定只作为指南的附录发布？这些都值得思考的。

其实关于城区边界的问题一直是地理学与规划学争论的热点，比如周一星、胡序威等地理学著名专家很多年前就提出“不能把设市城市的市域都看成城市”，应该精准识别“实体城市”空间范围，并按此来对城市人口、经济产业等相关数据进行统计。近期城市规划学会副理事长陈为帮也提出应区分“行政区城市”与“实体城市”。虽然指南已明确定义了（中心）城区的概念，但在规划编制中还是要结合地理学辩证探究城区与城镇开发边界的关系及管控要求。

2.市级与县级总规内容差异的困惑

市县乡镇国土空间规划都定位为实施性，但作为实施性最高层面市级指南，并未清晰界定三级特别是市级与县级之间差异性。之前民间流传版的市县指南是合并的，现已分开说明市县两级总规编制内容确实有区别。而且指南并未明确单独提出“中心城区”编制篇章要求，所以市级总规是否需要单独编制中心城区篇章其实也不太清楚。或许是部里考虑到全国地域差异性较大，不能一刀切做太过详细规定，目前仅在区县指引中可看出未来大城市的市辖区是可编制相当于县级总规的分区规划。所以需加强市县两级总规编制内容差异性研究，毕竟县域单元才是国土空间规划实施的主战场。

3.战略预留区与留白用地等无为思想的应对

如果把国土空间规划的开发利用等看作一种“有为”行为的话，那指南还有一些内容体现出“无为”的思想，如提出了“战略预留区、复合控制区、留白用地”等体现规划弹性的新概念。目前指南除了对“城镇弹性发展区”的概念、划定及管理有明确规定之外，对于战略预留区、复合控制区等如何划定、怎么管，以及如何规划混合用地、留白用地等都不太清楚。可能是国家想把这类国土空间界定及管理规定等事权留给地方制定，就像北京出台的《北京市战略留白用地管理办法》一样，对战略留白用地边界划定、现状管控、实地留白、空间布局、责任落实等进行详细规定，但对这些弹性空间的应用需提前研究，因地制宜提出相应的管理办法。

指南全面体现了生态文明时代新发展阶段、新发展理念及新发展格局思想，按照指南要求编制市级国土空间总体规划，相信可以确保中央到地方政令通畅度高，国家战略落地实施性强。新时代需要我们规划师在实践中不断落实指南内容，同样也需要通过实践不断完善指南内容。