历史文化遗产保护是城市建设的重要组成部分，如何做好历史文化名城的申报管理和保护利用，让其更好延续中华文脉，一直备受社会各界关注。住房和城乡建设部日前联合国家文物局首次出台《国家历史文化名城申报管理办法（试行）》（以下简称《办法》），中国城市规划设计研究院历史文化名城研究所邀请多位专家学者对《办法》进行全方位解读。

解读专家∣吕舟

住房和城乡建设部科学技术委员会 历史文化保护与传承专业委员会主任委员，清华大学建筑学院教授、博士生导师

一、关于认定标准

在2008年实施的《条例》对城市、镇、村庄申报历史文化名城、名镇、名村时应当具备的条件时，明确了四条内容：

（一）保存文物特别丰富；

（二）历史建筑集中成片；

（三）保留着传统格局和历史风貌；

（四）历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区的文化特色、民族特色。

在新的《办法》中对《条例》中的认定标准做出了调整，包括了历史文化名城的价值和价值的物质载体及空间环境两个方面。其中价值部分又包含6项基本内容：

1. 对中国悠久、连续的古代文明的承载和见证价值；

2. 对中国近现代社会变革的见证价值；

3. 对中国共产党团结带领中国人民不懈奋斗的历史和革命精神的载体与见证价值；

4. 中华人民共和国伟大建设成就和革命精神的载体与见证价值；

5. 中国改革开放和社会主义现代化建设及开放、创新精神的载体与见证价值；

6. 中华民族文化多样性的见证与民族、独特地方文化载体的价值。

这意味着历史文化名城不仅是在古代和近代历史上的著名城市，同样也包括中国共产党领导中国人民的革命历程中具有重要意义的城市、在中华人民共和国的社会、经济建设过程中，以及改革开放，建设中国特色社会主义过程中发挥重要作用的城市和具有多样民族特色，承载民族文化传统的城市。

历史文化名城的价值体现在古代历史中的国家政权、制度文明、国家礼仪、农业手工业发展、商贸交流、社会组织、思想文化、宗教信仰、文学艺术、科学技术、城市与建筑、自然地理、人文地理、军事防御等方面，近现代历史中的政治制度、经济生活、社会形态、科技文化发展，以及近现代战争冲突与灾害应对、革命运动与政治体制变革、工商业发展、生活方式变迁、新思想新文化传播、科学技术发展、城市与建筑，中国共产党的建立、革命根据地、长征、抗战、人民解放战争、新民主主义革命，社会主义制度建立与发展、建设工业体系、科技发展、城市建设、重大工程建设，改革开放时期建设中国特色社会主义制度、社会主义市场经济体制、经济特区、沿海开放城市、科技创新和重大工程建设等，民族文化传统、文化交流与交融历史过程和重大事件当中。这为各地辨识历史文化名城、研究认识历史文化名城的价值提供了整体框架的基本线索。

强调历史文化名城价值，是把历史文化名城放到中华文明五千年的历史当中，通过历史文化名城讲好中国的故事，构建中国历史和文化的整体表述系统，使整个历史文化名城体系“有利于突出中华文明历史文化价值，有利于体现中华民族精神追求，有利于向世人展示全面真实的古代中国和现代中国”，这是这次历史文化名城体系调整的出发点。这六项价值标准也清晰地定义了历史文化名城中“名”的内涵，表明了保护历史文化名城的意义。

关于历史文化名城的物质载体和空间环境部分，《办法》强调了体现与历史文化名城价值相关的历史街区、核心保护范围、历史街巷、历史建筑的面积和数量，强调了体现历史文化名城核心价值的各级文物保护单位的数量，既体现了对《条例》相关内容的延续，又表达了在历史文化名城层面整合各种历史文化资源，系统、整体的表达和展示历史文化价值，传承优秀传统文化精神的新要求。

二、关于申报程序

《办法》规定申报程序包括三个阶段：准备阶段、评估阶段和审查阶段。

准备阶段

准备阶段是地方政府组织对申报城市历史文化资源梳理，确定历史文化街区、文物保护单位、历史建筑，研究历史文化名城价值。这一研究无论是对历史文化名城的辨识、申报、保护和传承、长期的管理、建设都是最为基础的工作。

评估阶段

评估阶段体现了住房和城乡建设部、国家文物局通过把历史文化名城保护工作前置，加强历史文化名城保护，提高保护水平的基本思路。通过评估，帮助申报的历史文化名城完善保护制度的建设，形成制度保障。经过评审被认定符合历史文化名城的价值标准之后申报城市有两年的时间编制、修订保护规划、建设档案系统和历史文化价值展示系统、完善相关法规建设，形成较为成熟的历史文化名城保护、传承机制。在这一阶段，住房和城乡建设部、国家文物局也将对各省的相关工作进行督促和指导，促进符合历史文化名城价值标准的申报城市更有针对性地编制保护规划，开展保护、整治工作，提高历史文化名城保护传承的整体水平。

审查阶段

审查阶段是在申报的历史文化名城已形成较为完整和完善的保护传承机制的基础上，依照有关程序报请国务院公布为国家级历史文化名城。这将使新公布的历史文化名城在保护、管理水平上有明显的提升。

三、关于指定程序

《条例》第十条和《中华人民共和国文物保护法》第十三条都规定了对符合历史文化名城标准而没有申报历史文化名城的城市由相关部门提请国务院直接指定的内容，以确保所有具有历史文化价值的文化遗产都能够得到保护。但这一程序在历史文化名城保护的过程中从未真正启动过。

在这次的《办法》中 “指定程序”的再次强调，一方面反映了历史文化名城制度的延续性，另一方面更是明确了通过“指定程序”完整构建中华民族历史文化保护、展示、传承体系的决心。

“指定程序”强化了住房和城乡建设部、国家文物局对历史文化名城工作的指导作用，可以有效改变现有历史文化名城工作中存在的碎片化状况。《办法》对“指定程序”的强调，反映了历史文化名城将从基于地方申报的机制，向申报与指定并重的新机制的转变。

《办法》中的“指定程序”并非取代地方政府承担的保护历史文化名城的责任，而是要督促地方政府更为积极地承担起这一责任。因此，《办法》也特别规定了对具备历史文化名城条件而不积极申报的城市政府主要领导进行追责的内容和程序。

四、关于申报的工作要求

《办法》规定申报历史文化名城的城市需要完成保护对象的建档、挂牌工作，要有完善的保护管理规定，要健全保护管理机制。这些要求是基于对历史文化名城保护工作经验和教训的总结。

一些历史文化名城由于档案不全、规定不明，在获得历史文化名城称号之后，不知道要保护什么，如何保护，更造成了监督难，纠正难的问题。《办法》要求建立完善的档案，这一档案包含了历史文化名城所有的需要保护的要素，如历史街区、文物保护单位、历史建筑、相关空间环境，以及非物质文化遗产等内容。《办法》在建档的基础上，进一步要求建立数字管理系统，这也意味着将建设国家的历史文化名城体系数字管理和监测平台。显然，档案及数字平台的完善和建设不仅有利于历史文化名城的城市自身和各省级政府对历史文化名城的保护进行管理，同时也为在国家的层面对历史文化名城的保护进行有效的监测和管理创造条件。

完善保护管理规定是要解决历史文化名城应如何保护的问题，把原来存在于“历史文化名城保护规划”中的保护管理规定，进一步细化，真正成为城市历史文化保护的法规，成为历史文化名城保护、监督的依据。

健全保护管理机制是落实历史文化名城保护管理的责任。这一责任不仅包括城市政府的主要领导、各个相关部门，同时也把监督的责任交给市民，促进社会深度参与历史文化名城的保护工作。

五、优秀文化的保护与传承

历史文化名城也是今天人们生活、居住的城市，是充满活力的当代城市。历史文化名城的保护既需要划定清晰的保护红线，使所有体现历史文化名城价值的要素得到有效的保护，同时也需要对历史文化名城的价值进行清晰的表达和阐释，让人们充分理解这些价值内容，在城市建设和发展中传承历史文化名城所承载的历史文化价值，使优秀的文化传统得到弘扬。历史文化名城也必须注重民生的改善，使居民有切实的获得感。有获得感才能使市民更积极的参与历史文化名城的保护。历史文化名城需要强调更为积极的对历史文化传统的传承，需要面对未来的城市发展，延续城市的文化特色。

《办法》反映了在今天社会快速发展的过程中国家对于建立和完善中华民族历史文化表达体系的关注。通过对历史文化名城保护体系的调整，建立更为整体和系统的中华民族历史文化表达体系，提升文化的自觉、自信和自豪，形成强大的社会凝聚力是历史文化名城保护工作的基本目标。

本文刊载于2020-08《历史文化名城名镇名村保护工作通讯》