作者| 刘尚希 中国财政科学研究院院长

我们现在面临着至少有三个方面的差距，一个是区域之间的差距，二个是城乡之间的差距，第三个是群体性之间的差距。前两个差距大家都在研究，过去说得比较多，区域差距、城乡差距它有地理的因素，也有体制的因素，而这个群体性差距更主要的取决于是体制性的因素，也就是在工业化、市场化背景下，劳动力流动在这个背景下形成了群体性差距，而且越来越明显，群体性差距是越来越突出，这个问题会严重地阻碍国内大循环。

构建新发展格局，就是要形成开放的国内国际的双循环，那么在这里头，一个重点是国内的大循环怎么变得更加畅通？我认为这里头更重要的一个堵点可能是在群体性差距方面。

那怎么来看待这个群体性差距？群体性差距既是一个经济问题，它也是一个社会问题。说它是一个经济问题，群体性差距体现在群体性的收入差距、群体性的财产差距、群体性的消费差距。说它是个社会问题，那么是群体性差距表现在群体性的基本权利不平等、群体性的待遇不相同、群体性的能力的鸿沟非常明显，在就业、创业等方面也是处于不同的平等的状况。所以这种群体性差距它既是一个经济问题，也是一个社会问题，也可以说它把经济问题和社会问题都关联在一起，那这种群体性差距是在我们城乡分治的大背景下，加上人口的流动，工业化、市场化，劳动力在不断流动，但是我们这种户籍制度所形成的社会身份体制造成了这种群体性的差距，它反映在我刚才所说的在经济层面和社会层面。

个体性之间的差距是存在的，个体之间的差距通过个人的努力，有的是可以克服的，他是可以有上升通道的，但是群体性的差距不光是体制造成的，是由他的这种社会身份所限制带来的，他没有办法通过个人的努力去突破这种群体性的差距。群体性的差距是一个公共性的问题，只能通过体制机制的改革才能化解。群体性的差距这个问题从深层次上它已经制约了我们国内大循环的畅通，所以从这点来说，怎么解决好这个群体性的差距？缩小群体性能力的鸿沟，是摆在我们构建新发展格局面前的一个最重点的任务。这突出表现为农民工这个群体。

城市市民、乡村居民，这是在城乡分治背景下形成的两大群体，在这两大群体之间，在劳动力流动的背景下又形成了一个属于市民和农民之间的一个农民工这么一个群体，农民工将近有3亿人，而农民工这个概念本身表明了他已经形成了一个相对独立的群体，他工作是在城市，非农就业，他生活在城市，他也是市民，统计为城市人口。但是，他的身份是农民，他的社会身份是农民这个户籍，他的经济身份是集体所有制经济的成员，所以从他的经济身份、社会身份来看，农民工处于这种叠加的状态，你可以说他既是工人又是农民，也可以说他既不是工人、市民，他也不是农民、村民。这种状态，使这个群体，无论是他们的能力、权利，还是他们的就业，他们的收入和消费，实际上都出现了群体性的这种鸿沟。

这个问题应当在推进以人为核心的城镇化过程中加快解决，因为这个问题对内循环来说它从两方面会产生这种制约的作用：一个从需求方面来说，这个群体他的技能不高，能力不强，那么这个群体就成为一个低收入的群体，那么要扩大内需，要以需求来引领供给，很显然，在这么将近3亿人口的规模下，他们都属于低收入群体，这就会对内循环的畅通带来严重的不利的影响。这个群体再加上整个农民，那么我们要扩大内需，那就遇到更加严重的困难。所以从这点来说，我们要扩大内需，毫无疑问就必须提高低收入群体他们的收入，而要提高他们的收入，不能仅仅是靠再分配，更多是要靠提升他们的能力，提升他们就业的技能，提升他们创业的水平，这个创业不仅仅是高大上的创业，就是办个小企业，搞一搞工商个体户，这种也算创业，因为从市场主体来看，工商个体户占到了市场主体的大部分，大概有8、9千万我们市场主体，在1.2亿市场主体当中占绝对大的比重。所以从这点来说，让他们有更高的能力去就业和创业，那么就能够提高他们的收入水平。这是从需求来看的。

从供给来看，我们要实现高质量供给，释放需求，甚至创造需求，那毫无疑问也需要提高低收入群体、低能力群体他们的能力。因为劳动力是重要的生产要素，他们的能力决定了我们整个社会创新的基础，一个社会、一个国家的这种创新能力并不是说取决于少数的高精尖的人才，这些人才当然是十分重要的，更重要的形成一个广泛的创新的社会基础，这就是要国民的文化素质、科技素质都得有全面的提升，就是说人力资本的这个积累要不断地提高。只有在广泛的社会基础之上，创新才会不断地涌现出来。这就像我们过去的运动项目，比如说乒乓球，全民都打乒乓球，所以就很容易在世界上产生乒乓球冠军。如果没有这种广泛的社会基础，要有国际领先的创新就是非常困难的。所以我们这个创新要关注广泛的社会基础，毫无疑问这种群体性能力的鸿沟，这种体制机制的束缚是一个群体整体处于这种低能力的状况下，是不利于我们创新的。这个创新其实表现在既有高精尖的创新，也有中等的或一般的创新，比如产品的质量，如果工人的素质得到提升，那么产品的质量可以说就有了基础。如果工人的水平，他的基本素质不能得到提高，那么你要生产出高质量的产品，那几乎是不可能的。

所以我们讲高质量的供给，实际它是一个整体的生态，它不仅仅是靠高精尖的这种发明创造就能实现高质量供给的。所以从这点来说，我们要提升供给的质量来创造新的需求，从而使供给需求之间形成良性循环，那么就必须逐渐地要消除这种群体性的能力鸿沟。我觉得这是我们当前提高供给质量的一个重要方面。

所以，从总体来看，群体性的这种差距，特别是群体性的这种能力差距它从需求方面和供给方面同时都会发生这种作用，如果这个问题得到比较好的解决，那可以说同时能扩大内需，也能提升供给。如果说群体性的这种能力差距长期得不到解决，就会双向制约内需的扩大和供给质量的提高。所以从这点来看，解决群体性的差距的问题，应该是摆在我们构建新发展格局面前的一个首要的任务。

怎么来解决这个问题？我觉得关键还是靠改革。

首先，从以人为核心的城镇化来推进农民工落户的问题。现在三四线城市的户籍基本放开了，但是即使在放开的这些城市，在基本公共服务，比如教育、医疗，他即使落户了，其实依然有不平等的待遇。我们在调研中也发现了这个问题，这主要是公共服务的供给是跟不上的，所以要推进以人为核心的城镇化，这个人我觉得要重点落在这些农民工群体上，怎么样首先实现农民工的这种同城待遇？居住半年以上就统计为城市人口，但是怎么样实现同城待遇？没有一个全国的标准，有些地方实行了积分制，不同的地方有不同的做法，所以推进农民工的同城待遇应当要建立一个全国性的标准，逐步地来落实。

更重要的是，还要推进城乡分治体制的改革，因为农民工这个群体的形成是在城乡分治这个大的体制背景下形成的，只有推进城乡分治的改革，逐渐消除城乡经济二元、社会二元这么一种状况，那么农民工这么一种低能力、低水平、低收入的群体他们才逐渐地能消除，农民工的这个概念才能变成一个真正的历史的概念。

所以从这点来看，怎么样加快、加大城乡分治改革的力度，我觉得这是我们当前构建新发展格局的一个着力点，城乡分治的改革它既是一个经济的改革，它也是一个社会的改革，而经济改革、社会改革相互协调、相互融合，可能更能取得1+1大于2的这种效果。所以城乡分治的改革应当在“十四五”时期摆在一个非常重要的位置上，所以我觉得应当当前在城乡二元经济结构、城乡社会二元结构的这个方面出台一些具体的政策措施来进行破解，更重要的就是在改革上要发力。