“在参与报告审议的过程中，我感受最深的是所有的报告里都通篇将 ‘坚持以人民为中心’‘人民至上’的理念贯穿始终。轨道交通本来就是民生工程，我们的工作要更好地服务于民。” 两会期间，全国人大代表、南京地铁集团董事长佘才高接受记者采访时说。

全国人大代表、南京地铁集团董事长 佘才高

今年两会，佘才高带了3个议案建议上会。他结合在日常工作中的调研走访，提出加快推进业主自治组织立法的议案。同时，他提出了“加快推动‘都市圈’市域（郊）铁路建设”“关于支持宁芜铁路复线工程建设”两个建议。

加快推动“都市圈”市域（郊）铁路建设

近几年，以京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化为代表的国家战略相继推出，城市群融合发展成为引领我国高质量发展的重要动力源。在城市群发展进程中，轨道交通是串联城市的重要载体，在《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标建议》中也明确提出，要“加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度”。

在走访调研中，佘才高了解到，目前我国干线铁路、城际铁路与城市轨道交通的发展已达到世界领先水平，而市域（郊）铁路建设仍存在提升空间。对比国际发达都市圈轨道交通建设现状，东京、巴黎等都市圈已建成上千公里的市域（郊）铁路通勤网，而我国多数都市圈市域（郊）铁路运营里程却不及其零头，成为制约了都市圈轨道交通“四网融合”的短板弱项。

作为轨道交通行业的从业者，佘才高认为，在市域（郊）铁路建设的实践过程中，还存在几个方面问题：由于国内拟建的多数市域（郊）铁路需穿越已建成的市镇或开发区，按现行的技术标准，即“市域（郊）铁路的敷设方式原则上以地面为主；新建线路直接工程费用一般不高于同一地区轻轨工程费用的75%”，若严格据此进行规划设计，市域（郊）铁路将止步于城市或开发区外围，难以实现串联中心区和外围城镇组团的功能需求。

此外，他认为，目前规范市域（郊）铁路建设主要以地方法为主，尚未在国家层面形成统一的法律规范，在跨市、跨省的市域（郊）铁路建设过程中，以单方城市为主体形成的法律规范能否对共建城市具备效力等问题将逐步凸显。都市圈轨道交通体系依托于干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路与城市轨道交通“四网融合”，目前各制式铁路建设主体间存在衔接不畅，功能重叠等问题，特别是市域（郊）铁路还涉及利用既有铁路改造进行建设，如何进行统筹协调，还需国家层面出台相关指导意见。

因此，为了有效解决在市域（郊）铁路建设过程中遇到的现实问题，佘才高建议：

一是从国家层面编制市域（郊）线路建设的技术标准和规范，鼓励各地区结合实际情况，因地制宜地编制市域（郊）铁路建设方案，科学合理选择线路敷设方式。

二是从国家层面尽快出台关于城市轨道交通与市域（郊）线路建设的法律法规，指导技术、建设、运维等方面的标准制定，在运输管理一体化、服务标准一体化、安检一体化等方面形成系统规范。

三是从国家层面统筹都市圈轨道交通系统的协同发展机制，出台相关指导意见明确不同主体在市域（郊）铁路建设中的权责边界，推动跨领域协调问题的有效解决，促进区域轨道交通融合发展。

加快推进业主自治组织立法

作为业主利益的代表，业主委员会（以下简称“业委会”）承担着沟通业主与物业服务企业、沟通业主与相关监管机构、监督物业管理、维护小区居民利益等职能，对促进小区建设和发展起着重要作用。

经过走访和调研多个小区，佘才高发现，由于缺乏明确的法律地位、权责边界和运作方式不清晰，业委会在很多情况下处于尴尬状态，出现物业管理纠纷问题增多，业委会出现缺位、越位等问题，这也给业主们行使权利带来了不少的障碍。因此，他呼吁加快推进业主自治组织立法。

此外，由于《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）颁布实施，物业管理内涵发生了变化。佘才高发现，首先是法律环境发生了变化，随着《民法典》颁布实施，物业管理内涵也发生了变化。《民法典》规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。其次是居民小区管理方式发生了变化，上位法《物权法》赋予了业主管理建筑物的多种选择权，包括自行管理、委托物业服务企业及其他管理人管理等多种方式。然而，从《民法典》物权角度，国家层面还没有制定出台关于业主自治组织的相关法律。

因此，佘才高建议，对接《民法典》的实施，尽早出台基础性的业主自治组织法律。

首先要明确业主自治组织的法律地位。参照“社区居民委员会”，从法律上赋予“业主大会”及其执行机构“业主委员会”完整的身份与权利，促使业主自治组织更好地为广大业主服务，促进社会安定和谐。

其次，明确业主自治组织权责边界。对业主大会的组建、业主委员会成员的构成作出明确规定。对业主自治组织的监督建立有效途径，对业主自治组织成员侵害业主或其他人合法权益，设定法律责任。

同时，引导物业管理活动融入社会治理。鉴于物业服务产品具有准公共性，物业管理与社区管理具有密切关系，而当前业主自我管理能力不足、物业管理市场尚不成熟，建议立法明确各级地方人民政府应当在物业管理活动中发挥必要的指导、协调和监督管理作用。同时，应加强制度设计，防止地方政府将属于公共服务和社会治理的职责强加于物业服务人或业主自治组织之上，形成良性互动、有机融入的综合治理机制。

此外，建议加强对地方立法的指导，鼓励地方立足落实国家各项政策规定开展实施性立法，在体制机制上进行创新探索，为国家立法积累经验。