2021年9月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（以下简称《意见》），要求在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产，延续历史文脉、推动城乡建设高质量发展、坚定文化自信、建设社会主义文化强国。

一、文件的特殊地位

——我国1982年建立历史文化名城保护制度以来，首次以中央名义专门印发的关于城乡历史文化保护传承的文件。

二、出台背景

——党的十八大以来，在中央城镇化工作会议、中央城市工作会议上，总书记就坚定文化自信、加强城乡历史文化保护传承工作都做了重要论述，并在各地视察时做了重要指示。

解读：习近平总书记在北京考察时，提出要处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。习近平总书记在上海考察时，提出要妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉，像对待“老人”一样，尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆。习近平总书记在福州考察时指出，对待古建筑、老宅子、老街区，要有珍爱之心、尊崇之心。习近平总书记在汕头考察时，提出要在加强历史文化街区保护的前提下开展城市基础设施建设，有机融入现代生活气息，让古老城市焕发新的活力。习近平总书记在潮州考察时，提出要保护好城市历史文化遗存，延续城市文脉，使历史和当代相得益彰。习近平总书记在去广州考察时，对如何修复老街区、老建筑专门提到要更多采用“微改造”这种绣花功夫。

三、主要目标

——到2025年，多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系初步构建，城乡历史文化遗产基本做到应保尽保，形成一批可复制可推广的活化利用经验，建设性破坏行为得到明显遏制，历史文化保护传承工作融入城乡建设的格局基本形成。

——到2035年，系统完整的城乡历史文化保护传承体系全面建成，城乡历史文化遗产得到有效保护、充分利用，不敢破坏、不能破坏、不想破坏的体制机制全面建成，历史文化保护传承工作全面融入城乡建设和经济社会发展大局，人民群众文化自觉和文化自信进一步提升。

四、保什么？

——以具有保护意义、承载不同历史时期文化价值的城市、村镇等复合型、活态遗产为主体和依托，保护对象包括历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段，与工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等保护传承共同构成的有机整体。

解读：第一次提出了“历史地段”的概念；对历史文化保护对象的时间轴进行了延伸：从见证5000多年中华文明史、180多年的近代史、100年的建党史、70多年的新中国史、40多年的改革开放史的代表性历史文化遗存、到当代重要的建设成果，系统、分门别类、分时间段的把保护对象明确下来。

五、怎么保？

——明确保护重点。

——严格拆除管理。

——推进活化利用。

——融入城乡建设。

——大力弘扬历史文化。

明确保护重点。应保尽保，全面保护好古代与近现代、城市与乡村、物质与非物质等历史文化遗产。

解读：找出来，发掘有保护价值的历史文化资源；纳进来，把各类历史文化资源纳入到保护清单当中，划定各类保护对象的范围，明确提出保护要求；亮出来，纳入到保护清单的历史文化资源及时进行认定、公布、建档、挂牌。

严格拆除管理。严格管理纳入保护清单的保护对象，具有保护价值的老建筑、古民居不随意拆除。对于因公共利益需要或者存在安全隐患确实不得不拆除的，应进行评估论证，广泛听取相关部门和公众意见。

推进活化利用。坚持以用促保，加大文物开放力度，活化利用历史建筑等适应现代生产生活需要，探索农业遗产保护与发展路径，促进非物质文化遗产合理利用。

融入城乡建设。统筹城乡空间布局，妥善处理新城和老城的关系。按照留改拆并举、以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，稳妥推进城市更新。加强重点地段建设活动管控和建筑、雕塑设计指引。依托历史文化街区和历史地段等完善城市功能，提升城市活力。采用“绣花”、“织布”等微改造方式，补足设施短板，提高防灾减灾救灾能力。统筹乡村建设与历史文化保护利用。

解读：把保护工作与下一阶段的城镇化、高质量城乡建设和城乡发展融合起来。城市更新中改变以往“拆改留”的逻辑，由“拆改留”转变为“留改拆”，通过资源普查，把具有价值的历史文化资源先留下来、保下来，然后再进行更新改造。

大力弘扬历史文化。挖掘文化价值、精神内涵，加大宣传推广力度。

六、如何落实？

——分级落实保护传承体系重点任务。建立城乡历史文化保护传承体系和国家、省（自治区、直辖市）、市县三级管理体制。

解读：上下联动，增强工作的整体和系统性，分级落实任务和明确责任。在国家和省级层面，要完善顶层设计，健全制度机制，分别建立国家级、省级的保护对象名录和分布图，明确保护管控的要求，形成全国一盘棋的城乡历史文化保护传承体系；在市县层面，要落实好属地责任，按照国家和省级要求，加快认定公布市县级的保护对象，提出保护清单，及时挂牌、测绘、建档，明确保护规则，完善管理办法。

七、如何管得住、管得好？

——加强监督检查。

——强化考核问责。

加强监督检查。建立城乡历史文化保护传承日常巡查管理制度，建立城乡历史文化保护传承评估机制，健全监督检查机制，鼓励公民、法人和其他组织举报涉及历史文化保护传承的违法违规行为，加强遗产数据整合共享，提升监测管理水平。

解读：把巡查工作纳入到社区网格化管理，城市管理综合执法，能够随时随地发现问题。结合制度化的定期体检评估的方式发现问题，并充分调动百姓、公众多渠道提供信息，推动执法检查工作。

强化考核问责。将历史文化保护传承工作纳入全国文明城市测评体系，强化对领导干部履行历史文化保护传承工作中经济责任情况的审计监督，加大城乡历史文化保护传承的公益诉讼力度。

解读：一方面是通过政府行为，将保护成效与领导干部的考核、任免、奖惩挂钩，对造成后果的责任人要依法依规依纪做出处理；另一方面，专门提出加大公益诉讼力度，城乡文化遗产将是最高检公益诉讼的关注重点之一。

八、如何调动各方？

——加强统筹协调，充分发挥各部门、各行业的作用。

——推动多方参与，争取各方主体的支持。

——强化奖励激励。

加强统筹协调，充分发挥各部门、各行业的作用。加强与各部门的沟通协商，加强制度、政策、标准的协调对接。

推动多方参与，争取各方主体的支持。鼓励各方主体在城乡历史文化保护传承的规划、建设、管理各环节发挥积极作用。明确所有权人、使用人和监管人的保护责任，严格落实保护管理要求。简化审批手续，制定优惠政策，稳定市场预期，鼓励市场主体持续投入历史文化保护传承工作。

强化奖励激励。鼓励地方政府研究制定奖补政策，通过以奖代补、资金补助等方式支持城乡历史文化保护传承工作。开展绩效跟踪评价，及时总结各地保护传承工作中的好经验好做法，对保护传承工作成效显著、群众普遍反映良好的，予以宣传推广。对在保护传承工作中作出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定予以表彰、奖励。

九、百姓如何参与？

——发挥历史文化遗产的社会教育作用和使用价值，注重民生改善，不断满足人民日益增长的美好生活需要。增加历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和历史地段的公共开放空间，补足配套基础设施和公共服务设施短板，提高防灾减灾救灾能力。让历史文化遗产在有效利用中成为城市和乡村的特色标识和公众的时代记忆，让历史文化和现代生活融为一体。

解读：要将改善民生作为优先事项，让保护更有温度。发挥遗产的综合价值，让生活更美好。

十、如何保障？

——坚持和加强党的全面领导。

——完善法律法规。

——加大资金投入。

——加强教育培训。

作者：中国城市规划设计研究院深圳分院文化遗产中心