关于土地节约集约利用相关政策

今年，上海市政府发布或转发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号）、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办〔2014〕26号）等文件。

一、加强顶层制度设计，确立土地利用管理“五量调控”基本策略。

针对本市城市发展面临的资源紧约束现实，《若干意见》明确了本市土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，以进一步提高土地节约集约利用水平为着力点，提高土地利用质量和效益，以土地利用方式转变促进和保障上海“创新驱动发展、经济转型升级”。

总量锁定，是将2020年规划建设用地规模3226平方公里作为上海未来建设用地的“终极规模”予以锁定。

增量递减，全市新增建设用地年度计划在2013年的基础上逐年递减，同时加大新增建设用地计划与集中建设区外减量化规模的关联力度，确保总量锁定目标的实现。

存量优化，通过存量低效建设用地盘活和城市更新，推动郊野地区土地综合整治，优化城乡建设用地布局和结构。

流量增效，通过实施土地利用全要素、全生命周期管理，建立城乡统一的建设用地市场，提高空间周转指标的周转速度和效率，确保市场供应，实现不增土地增效益。

质量提高，适度降低工业用地比重，提高公共绿地和公共服务用地比重，实施土地综合开发和复合利用，提高土地利用效益。

二、建立各方利益平衡机制，促进存量建设用地盘活利用。

本市工业用地规模较大，与国际性大都市相比较，工业用地规模偏大，布局结构不尽合理。因此，要充分发挥规划引领作用，调动各方利益主体的积极性，建立多方利益平衡机制，推动存量工业用地盘活利用。《实施办法》明确，区县政府是存量工业用盘活的实施主体，鼓励以土地储备为主，发挥土地储备盘活统筹存量建设用地资源的主渠道作用；在符合规划和公益优先的前提下，可采取区域整体转型、有条件零星开发的实施路径。存量工业用地盘活的综合政策，旨在促进产业结构调整和产业升级，有利于促进整体区域品质和功能的提升，促进合理有序的土地储备，促进土地资源市场化配置。

关于区域整体转型，区县政府组织编制存量工业用地转型专项规划，划定整体转型区域，经区县政府批准，可以通过存量补地价方式实施整体转型开发，整体转型要求统筹区域内基础设施、公共服务设施、公共绿地等公益性建设，与经营性开发同步推进，确保实施转型的区域整体性。

关于土地收储的利益平衡机制，主要研究建立收储利益平衡机制，对于采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地，在收储补偿的基础上，可以按照土地储备收益的一定比例，由市、区县土地储备机构再给予补偿，充分调动各方的积极性。采取土地收储后公开出让，可以充分发挥政府在城市建设中的综合平衡方面的优势，充分发挥市场配置土地资源的作用，实现土地市场价值和提升开发品质。

关于有条件零星盘活，对于未划入整体转型区域、并同时符合以下条件的工业用地，即规划用途为非住宅类的经营性用地、未纳入旧城改造范围内、权利主体单一且周边无规划开发建设用地并具备独立开发条件、拟转型发展项目具有明确的产业和功能，经区县政府批准后，可以通过存量补地价方式实施自行开发。将自行开发的零星盘活限定在周边均为已建成或在建项目的存量工业用地，主要目的是既有利于促进实施整体转型和土地收储，又有利于“箱子地”的开发。

关于盘活中的公益性责任，对于整体转型项目，应优先保障公益性设施建设，然后进行经营性开发；对于零星盘活项目，应向政府无偿提供不低于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，或无偿提供15%的经营性物用于公益性用途。明确存量盘活公益性责任，旨在确保区域用地转型中原土地权利主体权益的同时，部分转型增值收益用于优化公共服务设施、公共空间等社会公益性事务，以实现区域生活、生产品质的整体提升。

三、建立土地全生命周期管理制度，提高土地利用质量和效益。

实行工业用地全生命周期管理，以提高土地利用质量和效益为目的，利用市场化管理手段，以土地出让合同为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管，通过健全工业用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，将项目建设投入、产出、节能环保、本地就业等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现土地利用管理的系统化、精细化和动态化。主要目的是促进产业结构调整和产业能级提升，促进土地综合效益的提高，促进实体经济的健康发展。

加强产业准入管理，通过建立完善产业准入目录、产业用地标准，提高产业项目准入门槛，从源头上确保工业用地用于优质实体投资企业发展。

加强项目建设运营管理，采取项目时间履约保证金或其他市场化措施，加强对项目开工、竣工、投产时间管理，督促受让人及早开发建设，促进项目投产落地，提高土地资源利用效率。

强化工业用地弹性年期出让制度，原则上新增工业用地产业项目类出让年限不超过20年；同时对于国家和本市重大产业项目，在经认定后，按最高不超过50年出让。实行工业用地弹性出让年期，更贴近工业项目的实际存续周期，以便规范引导形成土地节约集约利用的制度环境，防止土地低效、闲置使用。

强化土地利用绩效评估制度，通过对企业的土地利用绩效等履约情况进行持续跟踪和评价，以合同约定方式实现对工业用地利用的有效监管，确保工业用地长期高效集约利用。

引入土地使用权退出机制，明确了土地使用权主动退出和强制退出机制，以及相应的适用情形，以进一步提高土地利用效率和周转速度，实现低效用地及时退出和土地资源循环利用。

引入生态环境影响评价要求，在工业用地出让、转让、收回、定期评估等阶段，引入土壤和地下水地质环境调查评价要求，形成企业合理利用土地和水资源的压力机制，符合建设生态环保上海的目标，确保土地资源绿色、可持续利用。

规范登记、转让和抵押管理，通过政策文件和土地出让合同约定相关登记、转让和抵押要求，确保工业用地用于支持实体投资产业发展，抑制利用工业用地炒卖土地的行为。

关于耕地保护和工业用地减量化

为贯彻落实第六次规划土地工作会议提出的“严守用地底线，实现建设用地‘零增长’，从外延扩张转向内部挖潜，着力提高用地的集约度和效率，优化用地结构，坚持紧凑型的城市发展模式”的新型规划编制理念和要求，上海市规划国土资源局史家明副局长对会议下发的《关于落实最严格的耕地保护制度，进一步加强本市耕地保护工作的若干意见》和《关于支持区县推进“198”区域工业用地减量化的实施办法》等相关文件（征求意见稿）进行了解读，并就198工业用地减量化的必要性和可行性、“五量调控机制”背景下上海新增建设用地计划管理思路、以郊野单元规划为载体推进本市土地综合整治工作等情况作了介绍。（编注：198区域，指的是集中建设区外现状工业用地。）

一、政策解读

（一）《关于落实最严格的耕地保护制度，进一步加强本市耕地保护工作的若干意见（征求意见稿）》

该《意见》的政策核心主要是以下两个部分：

1、建立健全“三线”引导和管控制度。一是划定永久基本农田。以土地利用总体规划划定的基本农田为基础，结合城市总体规划修编，优先将集中连片、高产稳产的优质耕地固化为设施粮田、设施菜田，进行重点建设和保护，划定规模不低于200万亩；二是锁定城市发展边界。严格按照城市总体规划和土地利用总体规划执行各项空间管制规则，不得擅自调整集中建设区边界，不得擅自改变耕地用途。严格建设占用耕地审批，新增建设用地做到不占或少占耕地；三是确立生态保护红线。确定不同生态用地保护类型，明确生态安全底线管控要求，推进重要生态空间的土地整治和郊野单元规划实施，建立和完善生态补偿长效机制。

2、严格执行耕地占补平衡政策规定。一是严格落实耕地占补平衡制度，全面实行先补后占、以补定占；二是完善耕地占补平衡统筹机制，建立市级耕地占补平衡指标调剂平台，制定差别化指标调剂价格并建立价格动态调整机制。

（二）《关于支持区县推进“198”区域工业用地减量化的实施办法（征求意见稿）》

该《实施办法》重点阐述了支持本市各区县以郊野单元规划为载体推进198工业用地减量化的相关政策和要求。一是区县人民政府需加强规划引导，组织编制郊野单元规划，以集中建设区外现状建设用地减量化为前提，以策略性、实施性规划为主要特色，整合相关项目、资金及政策，指导郊野地区开展土地综合整治；二是建立新增建设用地计划、经营性土地出让计划与建设用地减量化规模的关联机制，下达集中建设区外低效建设用地（含“198”区域工业用地）减量化年度计划，明确各区县建设用地减量化年度任务；三是提升增减挂钩政策内涵，在国家增减挂钩政策基础上，结合上海实际需求，将低效现状建设用地减少和集体经济组织资产和收益增加相挂钩，建立集体经济组织的长效收益机制；四是形成多渠道政策合力，汇聚本市发改、产业、环保、财政、规土等多部门政策和资金，强化综合执法和业态管理，同时，将区县减量化工作考核纳入政府节约集约工作绩效年度考核内容，确保“198”区域工业用地减量化目标的全面落实。

二、198工业用地减量化工作思路

（一）现状建设用地利用绩效情况

从上海新一轮规划“全球城市”的发展定位来看，其国际竞争力应具备高品质的生态环境和高效的土地利用绩效水平。从上海土地利用的大结构看，城乡建设用地占比已明显高于大伦敦、大巴黎和东京圈等国际大都市的比例，重要的生态结构空间仍然面临被进一步蚕食的压力；从建设用地内部的小结构看，上海工业用地规模占比明显高于巴黎、东京等城市，而公共绿地规模占比仅为发达国家城市平均水平的1/3左右；从建设用地的使用效率看，本市现状地均GDP产出仅为巴黎的1/3，东京的1/9，而中心城地均GDP是全市均值的4倍多，可见土地产出差距主要在郊区。而在郊区集中建设区外，现状建设用地绝大部分为农民宅基地和低效工业用地，布局零星分散，基础设施配套不全，环境状况不佳；土地权属和实际使用情况复杂，利用效率较低，安全生产、社会稳定等存在一定隐患。因此，“增效”和“减量”成为上海土地管理的两大主题词。

（二）“零增长”要求下的新增建设用地计划管理思路

按照规划明确的本市建设用地总量规模，若按照以往年均40平方公里以上的新增建设用地增长速度，将提前突破建设用地的“天花板”，必须按照规划空间严格控制每年新增建设用地数量（年均约20平方公里）。而上海规划集中建设用地区用地空间还有400多平方公里新增建设用地潜力。未来上海的新增空间不能仅依靠农用地转为建设用地，更多地必须从建设用地布局调整、结构优化上寻找出路，特别要与区县规划集中建设区外现状建设用地减量化（尤其是低效工业用地的减量化）和存量建设用地盘活工作情况相挂钩，促进区县加大198工业用地减量化工作力度。

（三）198工业用地减量化必要性和可行性

198工业用地减量化符合上海郊区生态建设、产业结构调整和新型城镇化发展的需求，而且可以通过“以地控业”、“以业控人”的途径实现人口规模尤其是低端就业岗位控制。集中建设区外198工业用地占全市工业用地比重接近1/4,但工业总产值占比不到10%，产出效率偏低，且布局分散能耗偏高、环保问题和外来低端就业问题突出。建立198工业用地减量化机制，可以倒逼农村地区“排毒”，即淘汰复垦有污染、高能耗、低效益的工业用地，适当归并零星分散的宅基地，盘活闲置的其它集体建设用地等，减少低端产业、减少环境污染源、减少人口压力、减少征地动迁矛盾、减少社会管理成本。

198工业用地减量化工作与本市转型发展要求相契合，市规划国土资源部门以低效现状建设用地减少和集体经济组织资产和收益增加相挂钩为核心，积极创新规划土地政策，支持区县政府统筹全区资源，通过低质资产盘活置换为高质资产、以低效物业盘活置换为高效物业等方式，在减量化过程中不仅实现相关地类和资金的总体平衡，同时也形成集体经济组织“造血机制”为长效增收提供保障。

三、郊野单元规划推进情况

为加强规划对本市建设用地减量化工作的引领作用，本市在国内率先提出“郊野单元规划”理念并试点推进。郊野单元规划是统筹农村地区土地利用、空间布局的综合性实施规划。一般以镇域为规划编制单元，主要任务是落实总体规划要求，整合相关专业规划，依托土地综合整治平台，集聚相关政策资源，推进农村地区现状低效建设用地减量化，促进建设用地布局优化和利用效益提升、生态环境改善以及农村经济发展。

近期，本市现状低效的198工业用地和宅基地等减量化工作将主要依托郊野单元规划为载体，充分利用城乡建设用地增减挂钩等政策工具，分阶段稳步有序推进。2013年以来，本市试点开展的松江区新浜镇、嘉定区江桥镇、崇明县三星镇以及嘉北、松南、浦江三个郊野公园所涉及的郊野单元规划已批复实施。今年列入本市郊野单元规划编制计划，198工业用地减量化任务较重的31个镇乡和街道被列为重点考核对象，目前正在加紧推进规划编制工作。