在全球化、互联网、大数据等现代技术的革新与推动下，不同维度、不同性质的“跨界融合发展”（行政区边界、职能边界、权力边界等）成为互联网时代社会经济发展的“新常态”。创建适应新发展特点的政府跨界治理新模式，成为全球政府改革创新的共同趋势和任务。在跨行政区治理方面，欧盟、东盟、非洲联盟等次区域合作一直是跨国合作的典型案例。新冠肺炎疫情的全球爆发，凸显了疫情数据共享、物资互助的跨国协同治理的重要性，也表明当今世界是一个高度相互依赖、互联互通的命运共同体。近年来，随着大数据、人工智能等技术促发的数字化转型，各类平台企业和共享经济蓬勃发展，跨界发展的新业态、新模式层出不穷，各类跨界问题也开始集中爆发，如数据滥用、隐私泄露、监管困境等。如何围绕公共服务数字化、政务服务集成便利化、监管在线协同高效化，构筑多部门参与的一站式、一网式平台型政府治理格局，成为未来世界各国政府体制改革的新挑战、新任务。近年来，中国政府结合“放管服改革”和营商环境建设，在北京、上海等超大、特大城市推行“让数据多跑路，让群众少跑腿”“最多跑一次”“城市大脑”“无证明城市”“一网通办”“一网统管”等改革，为跨区域、跨部门治理改革提供了很好的经验积累。

跨界治理是一项复杂性系统改革，超大、特大城市应先行先试

由于超越传统的空间权力、职能权力范围，包括跨越行政区边界、职能权力边界的“跨界治理”，往往面临着多重制度、政策的约束，实行起来并不是那么容易。就像新冠肺炎疫情防控中，世界各国都知道跨国合作的重要性，但一些国家在利益面前，“相互封锁”多于“开放合作”。在国内，尽管国家层面实施了区域协同战略、“互联网+”政务服务、“放管服”改革与营商环境建设等重大举措，旨在推动跨区域、跨部门、跨领域、跨层级的集成化、系统性跨界治理，但由于受经济发展程度、治理意识等因素的影响，一些省市依然缺乏同步构建多维度“跨界治理”的动力和能力，资源统筹、数据共享和协同治理的进度不一、水平各异，给构建以国内大循环为主体的新发展格局带来了一定的影响。

在此背景下，笔者以为，城区常住人口500万-1000万的10座特大城市（东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛）和人口超过1000万的6座超大城市（北京、上海、天津、重庆、广州、深圳），作为国家城市群、都市圈的核心城市，是新发展阶段促进我国经济高质量发展、加快构建新发展格局的重大引擎，但是其生产要素的高度集聚性、快速流动性、社会高异质性等城市性，决定了其社会问题的跨越性、跨部门特性更加明显，使得整个社会环境更加复杂、更具不确定性和脆弱性。因此，超大、特大城市将自身置于当地城市群或都市圈乃至全球化视域中，率先实施系统性、整体性、集成性的跨界治理体系，通过高效能的现代化治理，化解“大城市病”，防范重大风险，确保城市安全、包容、繁荣发展，既是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要基础，更是加快构建新发展格局的客观需要。

超大、特大城市率先建立“四维”跨界治理的基本框架与行动建议

超大、特大城市的社会跨界治理体系，主要包括跨区域治理、跨层级治理、跨部门治理和跨公私合作伙伴治理四个基本维度。基于这四个维度的跨界治理体系建设，具体可以从以下几方面入手：

构筑跨政区协同治理体系，塑造城市区域社会共同体。全球超大城市的发展规律表明，随着交通技术革新和城市扩张蔓延，以传统行政边界为限的超大城市已经演变成功能性的全球城市区域，人口的跨界通勤流动、服务同城化、经济一体化发展成为不以人的意志为转移的大趋势。因此，打破守好“一亩三分地”思维，克服行政区划对基础设施、要素流动、公共服务、环境保护、公共安全等领域的刚性约束，适时创新区域政治运行格局，寻求并完善跨政区合作机制，探索跨政区协同治理新平台，成为超大城市治理的必然选择。在这方面，西方国家已经积累了一些相对成熟的经验，如美国一些超大城市积极参与州际协定、政府理事会、地方政府协会等跨区域协调组织。我国长三角城市群，近年来在跨区域协同治理方面也取得了诸多显著的成效，如消除“断头路”、医保异地报销、政务服务“跨省通办”等，值得全国其他城市群、都市圈中心城市学习和借鉴，从而推动围绕硬件设施互联互通、公共服务跨域均等化、人才自由流动、公共安全联动执法、数据资源开放共享、社会组织跨地域拓展等方面的发展，努力建设以超大、特大城市为核心的高质量、一体化发展的“超级链接版图”“无障碍服务圈”“数字生活圈”“共同利益圈”。

构筑纵向跨层级治理体系，塑造市域社会治理现代化新格局。尽管世界各国的体制各异，但处理好不同层级政府之间的关系，是保障治理有效性的共同体制基础。超大、特大城市的跨层级治理，主要是指按照集权与分权相结合的原则，构建科学、有效的上下级政府间关系（市与区、区与街镇、中心城区与郊区等），依法明晰市、区（县）、乡镇基层政府各自的职能体系，社会治理和服务重心向基层下移；进一步理顺市、县、乡镇（街道）权责关系，完善权责明晰、上下贯通、层层推进的三级纵向治理架构，形成市级统筹协调、县级组织实施、乡镇（街道）强基固本的市域社会治理链条，做到治理系统上下对接、数据信息上下联通共享，既发挥市级政府的统筹协调作用，促进社会治理资源在全市区域的公平合理配置，又要充分调动各区县、街镇政府的积极性，解决“条块分割”的问题，创造基层社会治理的品牌，进而促进整个城市社会的公平、包容与和谐发展。

构筑跨部门治理体系，提升无缝合作的整体性治理效能。传统科层制治理面临政出多门、分段管理、各自为政的“碎片化”困境，但面对各类跨界融合发展的平台企业、共享经济等新业态时，多部门之间如何展开有效的跨部门协同治理，是一大现实挑战。超大、特大城市社会的跨部门治理，是指针对关联性、渗透性较强的社会公共事务，由政府多个职能部门，以新一代信息技术为支撑，搭建信息共享的跨部门线下、线上共治平台，明晰协同治理的共同目标愿景、责任体系和共同行动方略，克服政府部门之间各管一段、各自为政、碎片化等困境，向公众提供无缝隙、便利化服务，从而合力整治相关社会问题的协作性治理过程。在实践中，跨部门治理的形式有：由诸多机构职能合并而成的大部制、临时性或常设性的部际委员会（联席会议）、专门工作组等。在实践中，上海、北京、深圳等超大城市在改善营商环境过程中推行的“大数据中心”“一网通办”“最多跑一次”改革等，都是跨部门治理的典型经验。一般而言，跨部门治理可以从服务和管理两个方面展开：在服务方面，要全面推行以用户为中心的“一网通办”“一业一证”“高效办理一件事”等跨部门系统，建设一体化大数据中心、一体化在线政务服务平台，为市民和企业提供最高效的整体性公共服务；在管理方面，着力建设好多部门数据共享的“一网统管”和“应急指挥大脑”，实现“一屏观全城”，时刻把握城市安全“脉搏”，推动城市治理向智慧化、精细化迈进，从事中事后处置管理向事前预知预防升级。

构筑跨公私合作治理体系，打造人人尽责的社会治理共同体。跨公私合作伙伴治理，是指为应对日趋多样化的民生服务需求，政府采取财政拨款、税收优惠、购买服务等形式，有效吸纳社会组织、市场主体、社会个体积极参与社会治理活动，旨在扩大公共服务供给、提升公共服务品质，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。因此，城市政府在树立“市场能做的让市场做、社会能做的让社会做”的平等伙伴关系理念基础上，一方面要切实发挥党建引领作用，健全市场组织、社会组织参与社会治理的“一揽子”政策，引导社会组织参与社会治理，搭建载体平台，助推社会组织“动”起来、“活”起来；另一方面，要以社会志愿服务为抓手，广泛动员一切力量参与社会共建共治，广泛凝聚思想共识，构筑共建共治共享的社会治理新格局，从而不断提升群众的归属感、获得感和幸福感。

作者：陶希东（上海社科院社会学研究所研究员）