导读

3月15日，中国城市百人论坛2022冬春论坛举行，论坛主题是“城市化与人口流失：挑战与应对”。中国城市规划学会副理事长、中国城市规划设计研究院院长、教授级高级规划师王凯发表了题为《基于“七普”对人口流动与城市收缩的几点认识》的演讲。

王  凯

中国城市规划学会副理事长

中国城市规划设计研究院院长、教授级高级规划师

王凯副理事长表示，应通过提升大城市治理能力、增强县域公共服务能力来推动我国城镇化高质量发展。未来应重点补齐大城市公共管理、公共卫生、交通基础设施、基层医疗网点等短板。同时，加强县级单元的公共服务配套，统筹县城、中心镇、中心村的行政服务体系，促进返乡农民安居乐业。

以下为演讲实录：

我估计，大家比较关心的是“七普”数据出来以后对它的分析。我个人认为，这个分析还是刚开始，需要更全面和深入的工作。我在此简单谈谈基于“七普”对城市人口流动和城市收缩的几点认识。

一、“七普”的概况

一是人口总量增速放慢。现在是14.1亿人，和2010年相比增加了7200万人，应该说是人口增速最低的十年。

二是城镇常住人口仍在持续增加，就是城镇化率我们还是有提高的。

三是人口流动加快了，这是一个比较明显的特征。前面有专家提到，我们人户分离的人数很多，2020年达到了4.93亿，说明流动性很强。流动区域更多向沿海、沿江和内地城区集中的地方集中，我们叫“城市群集中”。

四是老年人口增加，60岁及以上的老年人口有2.64亿人。

这是总的情况，人口研究是个复杂的事儿，很多原因性的分析，深层次的原因还需要做深入解读，我简单与大家分享对于现象的五个观察及几点思考。

二、 人口流动的特征

（1）从“七普”数据来看，人户分离、人口流动的现象非常明显

一是人口流动的规模增加，城市之间的流动规模扩大。从统计数据来看，人户分离的现象，省内人口流动区域化的现象相比前些年都有很大的变化，这是流动人口规模上的显著特征。

二是从人口的流速上看，过去十年间，在337个地级市及以上城市中，150个城市的市域人口减少，总量为3637万，相较上次普查，人口减少的城市增加了61个。同时也有187个城市的市域人口增加1.14亿人，相比2000-2010年的“六普”增长了32%。双向的流动在加快，地区之间的人口流动在加快。东北、中西部地区市域人口的减少，分别占到了全国人口减少地级市的数量和规模的九成以上。

（2）人口流动的规模特征

前面有专家讲到县市人口流出的主要特征。我们分析完以后好像是两头：大城市的集聚多，县城其实集聚人口，县域在流出，但县城在增加。副省级以上省会、直辖市流入人口是比较多的，增加了31%。县级市和县以下的县城这部分人口增加还是比较多的，一方面面上的人口减少比较多，但城区人口是在增加的。

（3）人口流动的空间特征

人口增长减少的区域分布，一是我们非常熟悉的胡焕庸线，这个线正好在二级台地和三级台地的地理分割线上，所以这个地方的人口相对来说是地理上的影响。还有刚好和它十字交叉的线，我们看地图上它两侧有一些中心城市对这个地区的人口吸引比较大。这是在这个区域里，空间上、区域上的一个整体格局特征。

（4）人口流动的城区特征

资源枯竭型的城市、城区也有减少。有些收缩是假收缩，不是真收缩。可能是统计上的问题，也有可能是人口在周边地区蔓延的问题，温州就是这样的一个例子。温州不是中心区人口收缩，是在周边发展，人口的增量在这部分区域。我们认为有些城区的现象值得关注，少量城市存在城区人口减少的风险，有21个地级市、24个县级市。我们有一列关于城区人口的表格来可以看到这个情况。

（5）人口流动的结构特征

老龄化现象非常严峻，我们人口再生产类型已由稳定型向减少型转变。十年间，我国15-49岁人口的比重由58.1%下降到了47.5%。50岁以上人口比重由25.3%上升到34.5%，这是一些比较大的结构性变化。去年我们全国净增加48万人，按照计生委的说法，可以忽略不计，等于是零了。所以我们人口生产类型已经到了减少类型的时期。

再往下细看，超大城市人口老龄化基数大、增速快。2000万以上城市有5个：重庆、上海、北京、成都、天津。1000万以上城市有39个，主要是人口规模为500-1000万人口的特大城市，老龄化人口规模是很大的。老龄化人口的规模也分地市，基本上人口密度高和多的地方也是老龄化比较严重的地区。

前面有专家也提到，乡村地区的人口老龄化问题非常突出。城市、镇、村老龄化率和十年前相比，提高最多的是乡村，达到了7.7%，这是一个问题。我们过去叫“38/61/99”部队，看来现在“99部队”是主力。

三、几点思考

第一，这种变化符不符合城市发展的一般规律？我个人认为还是基本符合的。改革开放40多年，城镇化是个普遍发展的趋势。农民7亿人进城，基本是随着工业化推动，有产业，有就业的机会就有人去，这就带来了普涨，基本上所有规模城市都有人口增长。我们遇到规划是，所有的城市人口要翻番，用地要翻番，这是头三十年的情况。2010-2020年这十年，城镇化率也在提高，但是主要体现为结构性的变化，是城市之间的人口在流动。所以，有的城市人口增加了，也会作为城市活力的一个体现，同时有相当部分的城市人口是减少的，总量上增加更多的是结构性的变化。我认为，这反映的是城镇化，从初期人口由农村向城市普遍增长，到中后期城市之间流动增强的这么一个普遍规律。

第二，我也赞成，不要简单套用“收缩城市”的概念，这不展开了。

第三，关注人口不均衡流动导致的问题，这在区域上还是存在的，刚才讲的东北问题、中西部问题、边境问题都与此相关。从世界范围来看，城镇化率达到65%以后，人口流动确实存在从乡村到城市的迁移变成城市和城市之间的迁移，上世纪50年代美国的底特律地区，60年代的德国鲁尔地区，日本部分中小城市都出现过城区人口减少的问题。改革开放40年，我们国家人口流动应该说主要是市场导向，由工业化推动。反过来看过去40年的发展，我们也确实存在产业的同质竞争、恶性竞争的问题。所以，现在一些问题的产生，不能不说我们在一些工作上没有失误。我认为应该是存在一些政策上或发展方针上的一些偏差。东北地区、边境地区人口大量流失其实是影响国家安全战略的实施，这是要及早防范的，也就是区域、结构性的问题需要引起广泛的关注。

第四，城镇化战略和政策要进一步完善。进入城镇化的中后期以后，过去我们是万马奔腾，所有的城市普涨，所有的城市都是招商引资。现在城镇化率发展到了64%，工业化有了一定的基础，产业进入到创新驱动的时代，城市的发展在这个阶段需要有一些政策性的调整，也就是说在充分发挥市场在配置资源决定性作用的同时，要更多地发挥政策性统筹作用。对城市体系这件事情，大中小城市在国家发展中的定位，一些东中西部城市的作用，边境地区城市的安全意义，恐怕对此要做一些政策性的调整。

最后说两小点：

第一，提高大城市治理能力。现在“城市病”还是比较严重。2020年疫情最严重的时候，我们做过一轮7000份问卷的调查，像武汉这样的千万人口城市，在公共管理、人口密度、公共卫生、交通基础设施，包括基层医疗网点上，还存在很多短板，所以，城市不是越大越好。反过来也可以举很多例子，东京是1000万人口规模时问题很多，现在到2000-3000万人反倒好了，这是提升治理的问题。

第二，增强县级单元的公共服务能力。我们县相当一部分还是以农业为基础，最近谈的比较多的是，在县级层面怎么样保持中国农业现代化所需要的农业基础设施的服务和留在乡村的农民公共基础设施的服务，这是很大的问题。“十四五”期间，有涉及基础设施投资比例的问题。很多专家都在呼吁，过去30-40年，在我们投资的基础设施里，大量用在城市以外的大设施上，现在回头看，高速公路的通车里程，高速铁路的通车里程，所有地级市和省会机场新建规模可能都是全世界规模最高的。现在看，内基础设施是严重的短板，所以出现郑州下一场雨淹成这个样子、出现东北沈阳燃气的爆管、青岛燃气的爆管等等。所以，在“十四五”期间，这是可以去完善的地方，也有很大的工作量。这是大城市的情况。在大量基层县级单元，县城基础设施和公共服务的短板更加严重，很多污水处理厂基本是来检查才开，不来检查就是个摆设，我们的根据是没有管网的配套。从这个角度来看，加强县级单元的公共服务能力，统筹县城、中心镇、中心村的行政服务体系，促进返乡农民的安居乐业，这是中国新型城镇化基础空间要做的一项重要工作。