4月6日，北京市印发《北京市国土空间调查、规划、用途管制用地分类指南（试行）》（以下简称“市级指南”）。该市级指南由市规划自然资源委组织制定，解决了国土空间规划“一张图”建设的基础瓶颈问题，有助于深入贯彻落实北京城市总体规划，建立完善国土空间技术标准体系，推动实现首都国土空间数字化治理。

国土空间规划“一张图”亟待统一用地分类标准

国土空间规划“一张图”是实现国土空间数字化治理的基础。自然资源部提出建立覆盖全国、动态更新、权威统一的全国国土空间规划“一张图”，并要求同步建设省市县各级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，为动态监测、评估预警和实施监管提供支撑。市规划自然资源委积极落实国家部署，在率先编制完成分区规划（区级国土空间总体规划）的基础上，创新提出“抽屉+岩层”顶层设计思路，搭建了北京市国土空间规划“一张图”框架。

然而，长期以来的两规不合一造成国土调查（现状）、规划编制与实施（规划、审批）、用途管制与确权登记（土地管理）等环节存在多种用地分类标准，管理目标不同，标准内涵不一，名词术语各异，导致各级各类规划之间、规划与现状之间、规划与实施管理之间，难以直接进行图层叠加对比和指标统计分析，需进行转换和匹配，这一“翻译”过程制约了数据使用的准确性和时效性。用地分类作为国土空间规划“一张图”建设的基础，其不统一不衔接的问题亟待解决。

自然资源部按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，打通两规、打通陆海、打通国土空间管理各环节，制定印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《全国分类指南》），覆盖国土空间全域全要素全过程，切实推进“多规合一”，落实全生命周期管理要求。为加快推动《全国分类指南》应用，自然资源部明确要求在2021年度国土变更调查中按该标准向部汇交数据，同时要求各地结合实践积极探索，细化制定适合当地的用地分类体系。

“落实国家要求、衔接调查标准、兼顾已批规划”

开展市级指南编制

目前，北京市的国土调查工作采用《北京市第三次全国国土调查工作分类认定指南（试行版）》（以下简称“三调指南”），系在全国三调指南的基础上深化细化而成；国土空间规划地块层面主要采用《城乡规划用地分类标准（DB11/996-2013）》（以下简称“新京标”）；同时，结合北京总规、分区规划编制工作，制定地方标准《北京市“两图合一”规划编制技术指南》，并应用形成了区级国土空间规划分区。

此次市级指南按照“落实国家要求、衔接调查标准、兼顾已批规划”的工作思路开展编制。即落实《全国分类指南》整体框架，衔接三调指南分类体系，兼顾已批国土空间规划的规划分区和用地分类，重点改革新京标分类体系，通过“一对多”“多对一”等方式进行拆解和重构，形成清晰易行的市级指南分类体系，推动“调查-规划-审批-登记”全流程按照一套标准绘制、叠加，不同时段的空间资源在同一体系内流动、融合，推进国土空间全域全要素的数字化和矢量化，实现各项指标的实时监测、量化分析和动态预警。

所见即所得，创新建立

“三级分类+标注类型+配套规则”体系

此次市级指南结合北京市实践，遵循“所见即所得”原则，创新建立“三级分类+标注类型+配套规则”体系，由正文和附录附件两部分组成。正文包括总则、一般规定、用地分类共三章，重点明确总体要求和用地分类体系；附录附件阐明地类的具体含义，对照《全国分类指南》和新京标说明细化完善内容，并与三调指南进行对接。市级指南的主要特点包括：

三级分类体现首都国土空间治理特色

设置一级类18种、二级类84种、三级类59种，体现用地主要功能。与《全国分类指南》相比，删除了不涉及北京市的用海相关一级类；适应城市弹性发展新形势新要求，增加了战略留白用地、动态留白用地等二级类；服务首都“四个中心”战略定位，增加了国家机关用地、保护区用地、工业研发用地等三级类。

设置标注统筹精细治理和政策衔接要求

为方便实施管理，创新设置标注类型66种，体现用地的具体功能和政策属性。例如，参照三调指南设置林木苗圃、社区管理设施等62种地类标注，反映土地的细化用途；设置绿隔产业、绿色产业等4种属性标注，与特定地区、特定时期用地政策做好衔接。

配套规则满足用地功能混合管理使用需要

反映国土空间利用的基本功能，取消集体产业、多功能、风景名胜区等混合用地，按照其具体用途分别归入相应地类，便于开展分类统计和指标测算，避免因口径不一导致计算结果混乱。同时，通过制定用地功能混合使用等配套管理办法，设定土地用途兼容规则，满足多种用地弹性布局和转换使用需要。