《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布后，通过对上海同济城市规划设计研究院参与的省级、地市级、市县级国土空间总体规划项目现场调研，各级政府和相关部门提供的信息汇总以及院内集中会审和前置审核，我们发现，改革后新一轮国土空间总体规划编制过程中存在的问题总体上表现为：国土空间规划编制技术层面与自然资源行政管理之间存在矛盾冲突。具体问题集中在三个方面：“编和管”“近和远”以及“上和下”。

本文结合上海同济城市规划设计研究院编制的国土空间总体规划案例加以阐述，同时提供一些思考建议和解决方案以供参考。

打通“编和管”，针对历史遗留问题提出解决方案

“编管结合”是共识，大家对于未来的“编管结合”都有信心。但目前规划编制工作的难点，是如何与现阶段管理工作结合。土地的现状问题错综复杂，是改革后新一轮国土空间总体规划编制中的堵点。

现状不仅仅指的是“三调”成果，还包括土地权属、政府做出的口头承诺、违法违规处理、对耕地上种植其他作物的处置、对原来各部门规则“打架后遗症”的认定以及“双评价”（资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价）、不适宜的地类如何使用等问题，现状底图底数没梳理清楚，科学规划便无从下手。例如：园地、林地和耕地，各部门以前的划定存在重合，即使后来理顺了，还存在各方对原有指标不肯让步的问题。又如：保持特色农业产业，存在与耕地总量要求如何匹配的问题。累积多年图数不一致的历史欠账能否通过“一刀切”的方式一次性解决，需要自然资源部结合实际调研情况进行多方案比较，拿出稳妥可行的规则。

有序推进“近和远”，支撑国土空间可持续发展

近期和远期因发展时间不同，战略实施角度和力度也不同。对此，需要明确建设用地使用指标的动态供应原则或规则。城市是一个复杂的巨系统，面向实施，加强规划的行动维度，是改革后新一轮国土空间总体规划编制中的重点。

对此，建议在控制总体指标的基础上，赋予各省根据经济社会发展和气候地理条件，结合主体功能区战略，制定分期动态调整政策和相关可操作规则的权限，建设好全生命周期的规划运行模式，处理好包括规划与实施结果的关系、规划目标与动态实施的关系以及确定性与不确定性关系。可通过年度监测和五年评估、动态维护和弹性适应等主要内容，建立国土空间总体规划实施过程中目标管理和过程控制的机制。鉴于国内东部、中部和西部各级政府经济发展态势、生态保护重点、规划监督实施水平、编制管理水平差异很大，我们在规划编制实践中也在思考各级国土空间总体规划如何与各地政府近远期施政目标结合。

协调统筹“上和下”，共同保障国家战略有效实施

我国国土面积广阔，东部、中部和西部地形地貌、气候、人文、土地面积、人口、经济、生态差异很大，如何保护好地方特色和突出地方差异性，厘清“上和下”之间各级政府事权、督查和实施、不同诉求、具体责任划分，是改革后新一轮国土空间总体规划编制中的难点。

在保护地方特色方面，以上海同济城市规划设计研究院编制中的《吐鲁番市国土空间总体规划（2021～2035年）》为例，当地长期以资源初级产品加工为主的产业结构，导致空间资源与水资源紧缺构成矛盾。水资源总量匮乏，近年来减水成效虽然明显，但总体形势依然严峻，地下水超采十分严重。如何在水资源总量紧约束下继续保持吐鲁番“瓜果之乡”的城市品牌，留下“坎儿井”，做强“葡萄沟”，引导城市产业由传统粗放耗水产业向新型绿色节水产业转变，需要立足吐鲁番的区位和资源优势，落实其新疆维吾尔自治区国土空间规划地区中心的定位。

第七次全国人口普查数据出来后，我国人口拐点将很快到来，人口紧缩地区和人口增长地区的国土空间总体规划具体编制成果导向肯定不一样。而以上海同济城市规划设计研究院去年已经完成的12轮次省级、地级市国土空间总体规划会审和15轮次县（市）级国土空间总体规划会审初步结果来看，没有一个国土空间总体规划的人口指标和主要建设用地指标呈现收缩态势，可以看出各级地方政府的发展导向仍然是排在第一位的，地方对于发展理念转型认识不足、动力不足，央地之间的空间发展权博弈非常激烈。

地方平衡发展的问题，在用地指标紧约束的状态下，行政力量对于资源配置的效用在增强，如何保障地方指标配置的合理性成为问题。绝大多数省份选择将有限的指标集中到中心城市，镇、县甚至没有什么增量空间，虽然有利于总体效益的提升，但会造成发展的不公平性。部分省份采用了“省管县”，直接下达指标，造成了地级市形同虚设、对下辖县的规划失去话语权的问题。

我们相信，解决难点、打通堵点、找准重点，通过建立国土空间规划体系并监督实施，坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园，必将有效保障国家战略有效实施，促进国家治理体系和治理能力现代化。

（作者单位：上海同济城市规划设计研究院）