国家“十四五”规划提出，深入推进以人为核心的新型城镇化，其中提到推动以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济，促进产业聚集、促进农业转移人口有序融入城市、促进当地劳动力就近就业。

4月28日，中国城市百人论坛2022年春季论坛上，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力表示，建制镇是我国推进就地城镇化的核心载体——全国2万个左右的建制镇，承载了全国58.1%的人口；其中5万人以下的“小城镇”，又占到建制镇总数的75%，为此，“建制镇在新型城镇化中承担着不可替代又非常独特的功能和定位。”

高国力指出，尽管县城城关镇过去十年的常住人口规模保持了一定增量，但其在全国城镇人口的占比却有所下降。“这说明城关镇在新型城镇化进程中正面临着‘引力不大、功能不强、能级不高’的现实问题”。

下一步，他认为应从三个方面加快提升城关镇聚集和吸引农民进城的能级，“力争实现在吸聚农民‘总量’稳步提升的同时，也能够提高城关镇人口在全国城镇人口中的‘占比’，这样才能真正实现县城的就地城镇化”。

数量上升、人口占比下降

我国的建制镇数量实际上经历了从压抑后的“爆发”，到理性发展的转变。

“改革开放之前，长期以来是城乡二元分割，农村人口很难流动到城市地区来，限制了我国城市和城镇地区的发展。”高国力指出，直到1984年我国适当放宽了建制镇的设置标准，撤乡设镇步伐明确加快。

数据显示，1978年我国的建制镇数量2176个；2002年，这一数据已增长到20601个，增长了8.47倍，“我国压抑很长时间的建制镇的数量保持了一个迅猛的增加”。

“而在迅猛增加的同时，出现了建制镇质量不高，布局散乱等一系列的问题”，正是在此背景下，高国力指出，国务院办公厅2002年8月专门印发了《关于暂停撤乡设镇工作的通知》，建制镇由此进入到理性发展的阶段。

近20年我国建制镇数量始终稳定在2万个左右。据统计，截止到2020年，我国拥有的乡镇级行政单元已有38741个，其中建制镇数量为21157个，占比达到54.6%，较1990年提高36.1个百分点。

反观人口，高国力发现，无论是从建制镇的镇域、镇区、还是城关镇，三个维度的人口变化均反映了同样趋势：我国城镇化人口主力并未聚集到建制镇，而是聚集到建制镇以上的大中小城市和超大特大城市。

首先，从建制镇镇域人口情况来看，根据国家统计局《2021年中国县域统计年鉴》数据，2020年我国建制镇镇域户籍人口8.19亿，占到全国总人口58.1%；其中约75%镇域总人口，聚集在5万人以下“小城镇”，仅有662个镇域户籍人口大于10万人。“可见我国建制镇总体的人口规模相对偏小。”高国力说。

若进一步聚焦到镇区人口，2020年我国建制镇镇区常住人口达到3.25亿，占到全国总人口的23%，占全国城镇人口的36%。

高国力指出，若对比“六普”和“七普”数据，“十年间我国建制镇镇区常住人口呈现了‘两升一降’的特点”：“两升”一是人口规模增加了0.59亿，二是其占全国总人口比重提高了3.15个百分点；“一降”则指其占全国城镇人口比重下降3.75个百分点。

县城城关镇数据也佐证了这一趋势。

高国力指出，2020年全国1495个县中，县城常住人口1.58亿，占全国总人口11.22%，占到全国城镇人口的17.56%。“对比‘六普’和‘七普’，县城城关镇常住人口与建制镇镇区户籍人口呈现了同样的规律，即其并非当前或过去十年我国农村人口进城的主力聚集地区”。

镇域经济不应贪大求全

建制镇在新型城镇化中具有非常独特的功能和定位，承担着不可替代的作用。

高国力指出，首先，建制镇“是推进就地城镇化的关键载体或核心载体”，而建制镇、城关镇，既是农民进城的“第一道门槛”，也是“第一个基本阶段”。依托建制镇“离土不离乡”，不仅“能够化解我国当下庞大的留守群体问题”，同时“也是非常重要的分流渠道，可能有效遏制缓解大城市病的进一步蔓延”。

其次，“建制镇的就地城镇化应是实施乡村振兴战略的有力支撑。”他指出，无论是基础设施的延伸衔接，还是公共服务的下乡进城；无论是现代农业进一步的做大做强，还是农村生态文明的推动和建设，“建制镇都是对接农村地区、衔接广大农民非常重要的支撑和节点”。

更重要的是，建制镇还是“推动城乡融合和一体化发展的重要支点”。

“过去我国农村支持城市发展，新世纪以来我们进入到以城带乡、以工补农的阶段”，在高国力眼中，这种转变“不可能一下子使超大特大城市与农村发生太多、太直接、太密切的联系，必须要分层次、梯度式地推动城乡融合一体化发展”。

在此情况下，“特别在城乡的要素流动上，包括商贸、物流、集散等功能，建制镇发挥了提升农村、带动农民、加强农业很好的作用”。

眼下，还需让更多人来到城镇、扎根城镇。而在高国力看来，首先可以从提升城关镇能级、增强其吸引力入手。

产业是吸引人的关键。高国力认为，对于城关镇而言，最重要的是要符合镇域经济范围的发展特点——一方面，避免千城一面，不一定要求生产功能的小而全，而应该进一步挖掘生产功能的特色化；另一方面，要强调生产功能适应化，“不应该盲目追求生产功能的高端化，更应引进相配套的、合适可行、能够落地的产业、行业和企业”。

在此基础上，也应注意生产功能的集约化，避免不少大城市前些年走过的“粗放式、摊大饼”弯路。

与此类似的是，要构建一套符合镇域经济定位的公共服务体系。高国力认为，在维持低生活成本的同时，城关镇要强调看病、出行、教育的方便性和舒适性，瞄准小而美，避免城市交通的拥挤、生活压力的上升，生态环境的恶化等。

同时，还需要发挥其作为县域核心地位的优势，提升挖掘综合职能潜力。

“城关镇往往是一个县域行政、信息、商务和文化中心”，高国力认为，“这与很多省会城市有相似之处，不一定是经济‘老大’，不应该盲目追求功能的大而全、盲目追求经济总量的快速扩张，而应着力在功能的配套完善特色优势上，寻找自身独特的吸引力。”

“只有这样，才能真正实现建制镇和城关镇分工协作、优势互补、人口互动的重要载体。”高国力如是说。