近几年，我国城市更新模式逐渐从“大拆大建”向“微更新”转变。2021年11月住建部印发的《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》明确，将在试点城市中探索城市更新可持续模式。这种更新怎么开展？方案谁说了算？记者了解到，早期老旧小区改造、街区整治出新等项目大都由政府主导。人们逐渐在更新中认识到，城市更新目的是改善居民生活环境，满足各项民生需求，“问计于民、问需于民”至关重要。

南京在与居民密切相关的城市更新项目中，逐步加大了公众参与程度，部分正在开展中的更新项目还尝试让“公众深度参与”。这种改造模式运行情况如何？记者进行了调查。

“吵翻天”的居民议事会，真能“成事儿”

6月14日，阳光明媚，记者走进南京市建邺区虹苑新寓小区，映入眼帘的是宽敞平整的沥青路，整齐停放的汽车，电线“天网”也规划有序。老人们在小区广场体验健身器材，孩子们一旁玩耍。“以前小区路面坑坑洼洼，每逢下雨，小区路上都是积水，车也停得歪七扭八。现在好了，地面干净了，车辆规整了！”二村居民王旸为改造后的小区点赞。

虹苑新寓三村小广场

小区成功改造来之不易，每一个改造细节、每一个版本的改造方案，都有小区居民亲自参与。因此，大家都十分珍惜更新后的小区环境。

虹苑新寓建成于1994年，共31栋楼1902户。2020年11月，小区进行整体出新。出新前第一次居民议事会上，居民们吵翻了天，提出诸多改造意见。

议事会组织方、南京市建邺区宁好城乡更新促进中心发起人之一吴楠回忆，老旧小区改造涉及居民切身利益，首次居民议事会是开放式讨论，在没有充分磨合时吵翻天很正常。他记得，当时有个阿姨因情绪太过激动，拍桌子走人了，“工作人员只好跑到她家去继续聊。”

通过居民议事会，宁好城乡更新促进中心整理出居民提出的432条意见，意见主要集中在老旧车棚拆改、基础设施改造、公共空间利用等。

针对居民意见最大的老旧车棚拆改，小区先后召开6次居民议事会。小区原有19个车棚，按照出新规划只保留8个。居民们炸锅了，“8个车棚哪够”。哪儿留、哪儿减、哪儿增，经居民议事会讨论，最终改造出20个车棚。在崭新的敞开式车棚，记者看到，车辆摆放有序，配套安装智能充电设备，1元钱可充6小时，价格很亲民。

参与虹苑新寓的改造项目，是宁好城乡更新促进中心的“初体验”。当时该组织刚成立，成员包含南京各大高校、设计师和社区营造师团队。吴楠说，这是一个致力于城市更新的民间非营利社会组织，旨在营造更美的人居环境和更好的人际关系。

引导居民参与家园的改造更新，吴楠带领的社区营造师团队在发挥了不小的作用。南京市城乡建设委员会工程储备中心副主任陈小坚说，社区营造师是设计师和居民之间的桥梁。“老百姓七嘴八舌有很多意见，也有各自的个性，这就需要社区营造师，用他们专业的方法去和老百姓沟通。”

问计于民、问需于民才能有的放矢

南京作为住建部公布的首批20个城市更新试点城市之一，在2021年11月发布《居住类地段城市更新规划土地实施细则》，多次提到在实施过程中对公众参与的具体要求。

如，明确规定更新项目内相关权利人签约率达100%可办理建设工程规划许可，若签约率未达100%的，需满足一定的条件，才可以办理规划方案审批。要求“可行性研究”要进行“第一轮意见征询”。在方案设计阶段，提出“鼓励建立社区规划师制度，帮助物业权利人参与方案制定过程，做好与实施主体的沟通协调。”方案审核论证后，要进行第二轮意见征询，“通过公示、座谈等多种公众参与形式，征询物业权利人及利益相关人对更新方案的意见。”

该《实施细则》，将“公众意见”提升到至关重要的高度，贯穿方案设计、方案审批、实施建设等全流程，还提及“鼓励建立社区规划师制度”。作为省调查统计服务行业协会会长单位，江苏中创市场调研咨询有限公司经常参与公众意见征集。公司研究总监冯学悟注意到，近年来政府部门对民意征集辅助决策、评估风险、提升相关群体满意度越来越重视，该公司承接的既有涉及全省层面的工作，以及涉及城市更新等面向具体人群和片区的民意征集。在具体征集中，要调研民意征集对象是否满意，更要揭示群众为何不满意，需要解决什么具体问题。记者采访中发现，城市更新中公众意见征集也做得更细致。

2021年，和平大沟被列入南京108个老旧小区改造计划。“小区改造过程中有很多的拉锯，最初设计方案也有点‘简单粗暴’，后来结合居民的实际需求进行了很多细节调整。”小区所在的玄武区锁金村街道新庄社区党委书记、主任周会娟告诉记者，最初设计方案中将小区广场定为健身休闲空间，但遭到居民一致反对。原来，小区出门右转十几步就是玄武湖，左转十几步又是神策门公园，居民不缺锻炼的地方，缺的是晒衣服的地方。最终，出新方在广场上安了8个晾衣架，还在居民楼前装了10个晾衣架，满足居民晾晒需求。

改造过程中，75岁的居民王洪顺提了不少意见。“可能有人认为他是一个挑事的老头”，周会娟却不这么认为。她希望居民能多提意见，多参与小区改造工程，才能真正将这件民生实事办好。

南京对公众参与城市更新的探索已有近十年历程。陈小坚告诉记者，涉及与群众切身利益密切相关的建设项目时，都要求老百姓签字同意。不同项目要求的比例不同，如加装电梯要求100%居民同意才可实施。

先由政府制定规划方案，再去征集居民意见，居民可以选择“同意”或“不同意”。陈小坚认为，这相当于公众参与城市更新的“1.0版本”。公众意见虽然成为重要的决策依据，但与群众没有互动。如今，南京正在探索更高级别的版本，即“公众深度参与”城市更新。在项目开始的时候，就应该倾听百姓声音。根据需求做设计，并不断沟通、互动，对方案进行调整。冯学悟就老旧小区安装电梯分析说，让居民选择“同意”或“不同意”应当极力避免，在设计“比较同意”“完全同意”“比较不同意”等中间级之外，还应更深入了解深层群众不满原因。以分摊费用为例，也许二楼居民觉得少出钱就可以同意装，但六楼如何分摊过多又不一定同意装了，调查时就有必要问及“您在分摊多少费用以下时会同意装电梯”，才能征集到最真实的民意，让项目顺利推进。

城市更新，不仅在于项目本身的更新，更是社会治理模式、城市发展观念的更新。为探索一套可推广的城市更新中公众参与机制，南京市建委工程储备中心开展了“公众参与在城市更新中的实践和应用”课题研究，承担该课题的机构便是以吴楠为负责人的南京互助社区发展中心。陈小坚希望，课题组最终能形成一个工具包，为公众深度参与搭建平台、寻找路径。

探索公众参与长效机制

“公众参与在城市更新中的实践和应用”课题一方面研究全国各地优秀案例，另一方面依托南京市陶谷新村街区改造项目进行实践，力图将“公众深度参与”理念融入整个项目执行过程。

陶谷新村街区是鼓楼区一条毗邻南京大学的小巷，巷子里咖啡馆、小餐馆十分密集，本世纪初曾是一条繁华小巷，如今却如同迈入暮年的老人，建筑陈旧、设施老化、人车混行、“空中蜘蛛网”分割天空。该街区更新项目计划通过建筑立面修缮、景观节点强化、店铺店招美化、生活业态完善等措施，打造美好社区。

去年10月，街区更新正式启动，课题也同步从广泛调研起步。课题组在线上建立共创群进行问卷调查，线下对街区居民及周边进行走访调研，共收集到400余条意见和建议。分析调查问卷时，出现了令课题组意想不到的情况。陈小坚和吴楠都向记者提到，居民普遍认为应该取消街区路边停车位。“我原本认为，老旧小区应该是有大量停车需求得不到满足，没想到老百姓的反馈却恰恰相反。”这也令陈小坚深感民意征集的重要性。“这也让我们反思，以往以政府为主导的改造项目，是否因为设计方‘一厢情愿’而出现一些低效改造？”

今年3月，以街区改造为主题的“展望未来论坛”举办，这是街区的第一次“居民议事会”。参会的居民态度积极、畅所欲言，现场气氛十分热烈。为何这次没有“吵翻天”？吴楠认为，街区是公共空间，改造没有触及居民直接利益。更重要的是，之前充分调研和一对一上门走访，让居民们对改造已有较好心理预期。

记者注意到，陶谷新村“展望未来论坛”的组织方是陶谷新村共同缔造委员会，这是一个什么组织？吴楠说，这是由政府部门、建设方、设计师、社区、运营方、社会组织共同组成的一个顶层设计团队，其功能是对陶谷新村更新项目进行整体的制度建设、链接资源等。

相比在虹苑新寓的“初体验”，吴楠团队在陶谷新村街区更新项目工作方式上显得更加成熟和有条理。先实地调研、问卷调查，广泛征集居民意见，和居民建立连接后在召开居民恳谈会、展望未来论坛、商家的议事会。等方案出炉后，还要召开居民意见征集会。吴楠说，“这么多环节，目的就是促进大家对这件事的了解”。

与老百姓息息相关的民意征集，既要尽可能利用街道社区、物业等基层力量，也要一家家、一个个居民去访谈和获取数据，这也是冯学悟的实践体会。她表示，民意征集中居民座谈会、议事会等形式可以花更少精力能得到更多信息，不告知情况下进行随机拜访和沟通则能获得最真实信息，“了解一些情况后再参加座谈会，这样能够可能更能获得更真实的反馈。”

从“要我改”到“我要改”，观念需转变

今年4月25日，南京公布《南京市城市更新试点实施方案》，其中居住类地段试点项目荷花塘片区引起广泛关注。

荷花塘是南京老城南一个历史风貌区，也是密集居住区。建筑布局混乱，房屋破旧，基础设施薄弱，人均居住面积不足10平方米，还存在消防隐患。5月10日，荷花塘历史文化街区的保护和再生规划设计方案公示称，拟保留70%以上居住功能，按照“愿改可改则改”原则鼓励居民自主更新。

公众深度参与原则将贯穿该项目始终。南京历史城区保护建设集团前期开发部经理张剑告诉记者，为加强居民深度参与更新，该项目成立了党群中心加共商、共建、共管、共治四平台的多主体社区共建中心。其中，共商平台由街道、区更新办、社区规划师、社区营造师组成，向居民宣传更新政策、了解居民意愿、制定解决策略，社区营造师则在共治平台中贯穿始终。

该项目的公众参与模式，张剑称之为“自上而下与自下而上相结合”，即在总体规划基础上结合每家每户意愿，制定“一院一策一户一设计”更新策略。项目并不追求速度和效率，而按照一年起步，三年变样，五年成事时间轴推进。“更新将是一个动态的过程，比如今天有居民愿意去更新，我们便着手去做，暂时没想好的就等一等。不再像之前那样一整片地去改造。”张剑说。

这样的推进时间轴，带来居民观念的更新问题。张剑说，以前老旧片区成片拆迁让居民形成了固有印象，经过耐心向居民宣传城市更新没有大拆大建了，居民观念慢慢转变后，才主动参与进来。陈小坚也认为，公众参与城市更新最大难点是观念转变，老百姓之外，各级政府部门、设计和建设单位等对公众参与城市更新的新模式都需要观念更新。

政府部门等应当如何更新民意征集观念，在冯学悟看来，首先要做到部门间数据共享，在针对具体片区、人群、项目的民意征集前就作出较为精确的“画像”，让制定方案、具体调查更具针对性。执行中，特别是对民生项目要拓宽征集渠道，“要面向所有可能相关群体选择不同渠道进行宣传，让他们主动加入反馈。”

城市公共空间等其他类型的城市更新地块，加强公众参与也大有裨益。“人民城市人民建，只有引导他们参与进来，发挥他们的创造力，形成集体的智慧和决策，才能创造让人民满意的城市。”陈小坚说。