城镇化是现代化的必由之路。促进有能力在城镇稳定就业生活的农业转移人口实现市民化，是新型城镇化的首要任务。加快农业转移人口市民化，不仅是提升城镇化质量、促进社会公平正义与和谐稳定、不断增强人民群众获得感幸福感安全感的客观要求，也是稳定城市产业工人队伍、扩大中等收入群体规模、支撑我国经济保持中高速增长的现实需要，还是破解城乡二元结构、畅通城乡循环、构建新发展格局的必然选择。

党的十八大以来，我国高度重视农业转移人口市民化工作，并取得了显著成效。一方面，户籍制度改革取得历史性突破，1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，2021年户籍人口城镇化率提高到46.7%；另一方面，居住证制度全面实施，基本公共服务覆盖范围和均等化水平显著提高，进城务工人员随迁子女在流入地公办学校或政府购买学位接受义务教育的比例达到90.9%，城镇基本公共卫生服务实现常住人口全覆盖。与此同时，目前仍有2亿多农业转移人口长期在城市工作居住，他们尚未全面享有与当地居民同等的城镇基本公共服务，农业转移人口市民化工作仍需持续有序推进。

为此，《“十四五”新型城镇化实施方案》（简称《实施方案》），坚持以人民为中心，继续把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，以提高市民化质量为核心，存量优先、带动增量，从户籍制度改革、城镇基本公共服务均等化、提升市民化能力等方面统筹谋划，使得城市市民化政策供给水平更加适应转移人口市民化的需求变化，探索系统协同、供需互促的农业转移人口市民化新机制，使农业转移人口“进得来、留得住、有发展”，全面增强农业转移人口融入城市的能力。

一、进一步深化户籍制度改革，让农业转移人口“进得来”，增强“归属感”

目前，越来越多城市根据自身实际情况，通过取消落户限制、降低社保缴纳年限、实施城市间社保缴纳年限累计互认政策等方式放宽放开落户条件，进一步提高落户便捷程度。但也有一些城市面向普通劳动者的落户限制仍然较多，落户隐形门槛依然存在。《实施方案》针对关键问题、聚焦重点人群，进一步明确了三方面政策举措。

一是重申“十四五”规划《纲要》要求，即放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。这些任务均是“十四五”规划《纲要》已作出的部署，体现出“十四五”时期户籍制度改革重在抓落实的导向。二是聚焦促进农业转移人口便捷落户，提出了完善全国公开统一的户籍管理服务平台等举措。三是解决农业转移人口在城市落户的“后顾之忧”，强调依法保障进城农民的农村“三权”，同时健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策等措施。

二、全面推动常住人口享有城镇基本公共服务，让转移人口“留得住”，增强“尊严感”

民之所望，政之所向。2014年以来，居住证制度全面实施，全国累计向未落户常住人口发放1亿多张居住证，各地瞄准农业转移人口的新需求，在财政、教育、就业、医保和住房等领域出台各种配套措施，让他们无忧打拼、安心奋斗。如浙江省在宁波、温州试点“浙里新市民”应用系统，新市民在手机端就能完成居住登记、电子居住证申领转换、健康证明等高频事项的办理。为了推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口、缩小部分地区农业转移人口与户籍人口享有基本公共服务项目和水平的差距，《实施方案》提出到2025年城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口，重点从完善供给机制、强化分项保障等两方面努力实现农业转移人口同城同待遇。

一是完善城镇基本公共服务提供机制。一方面，从供给端，建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，并要求省级政府按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局，定期调整本地区基本公共服务标准；另一方面，从需求端，响应农业转移人口的需求，提高居住证持有人义务教育和住房保障等的实际享有水平，鼓励探索实施电子居住证改革。

二是从子女教育、社会保障、劳动权益等方面提高保障能力和水平。在子女教育领域，明确以公办学校为主，加快解决教师编制和学位供给不足问题，扩大教育保障范围等三个方面强化随迁子女基本公共教育保障。在社会保障领域，从巩固提高各项社会保险统筹层次、逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制、畅通社会保险关系转移接续、加强执法监督等四方面全方位提升转移人口的社会保障水平，特别是提出了完善全国统一的社会保险和医疗保障信息服务平台、支持有条件的地区有序推进居住证持有人在常住地申办最低生活保障等创新性举措。在劳动权益领域，立足治标治本，提出了建立健全劳动者平等参与市场竞争的就业机制、新就业形态劳动者劳动权益保障机制、欠薪治理长效机制、法律援助服务机制等四大机制，从机制建设上全面保障农民工的劳动保障。

三、提高农业转移人口劳动技能素质，让转移人口“有发展”，增强“价值感”

农业转移人口市民化既要经历生活空间的转移、户籍身份的转化，更要实现就业状态的可持续转换、在职业上取得发展，增强在城市的价值感。在此过程中，关键是要克服农民工受教育程度较低、技能培训缺乏等瓶颈制约，提升可持续就业能力。同时，随着越来越多的新生代农民工正成为我国制造业和生活性服务业的主力军，强化农民工等农业转移人口技能水平更加紧迫。近年来，我国高度重视农民工职业技能培训，“十三五”时期，全国累计培训农民工超过4000万人次。然而，当前职业技能培训覆盖面依然不够，职业教育和技能培训机构尚不能充分对接产业发展需求。“十四五”时期应以增强职业教育和技能培训为重点，全面提升农业转移人口人力资本素质。

一是在提高职业技能培训的针对性和有效性方面，《实施方案》提出要聚焦用工矛盾突出的行业和网约配送、直播销售等新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训；提高职业院校课程设置与市场需求的契合度，加快培育“双师型”教师队伍。二是在扩大职业技能培训覆盖面方面，《实施方案》提出要推动公共实训基地共建共享，支持职业技能培训线上平台建设；探索通过社保卡为符合条件的农民工发放电子培训券；扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模，探索通过技能水平测试等对农民工进行学历教育学分认定。

（中国宏观经济研究院 欧阳慧 李智）