国家发展改革委12日发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》，提出了“放开放宽除个别超大城市外的落户限制”“强化随迁子女基本公共教育保障”“解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”等一系列利好措施。这些措施将带来怎样的变化？日前，中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授在接受央视新闻记者采访时对《方案》作出解读。

放开放宽部分城市落户限制

人的自由迁徙的权利是一个国家现代化的基本标志，发展得越好的国家，公民的自由迁徙度就越高，可以更为灵活的选择生活地点、就业地点，甚至是人生不同阶段所选择的居住地。

我们可能听过一句话“在西方，城市是儿童的天堂，青年人的战场，老年人的坟墓”。其实这句话是有更深层次的缘由的，他的人口是自由迁徙的，在受教育阶段到大城市去享受最好的教育；在就业阶段，人的就业能力越强，就越往等级高的城市去走；到了老年，绝大部分人不会选择在城市养老，会到一个山清水秀的小城镇或是小城市，甚至是乡下的庄园。实现这样的城镇化发展有一个重要的前提：没有户口所在地限制，人口可以自由流动。中国迟早会往这一方向发展。

人口的自由流动，对于解决人口老龄化、劳动力升级换代及产业升级具有重要意义。随着简单劳动力的减少、人口的减少，让劳动力升级换代才能够推动产业的升级换代。现在很多农二代在城市中从事简单劳动力工作，是因为在专业教育、高等教育上的缺失。所以要非常强调随迁子女的教育问题，要开始把进城打工者子女的教育问题纳入到统一体系中去，这关系到农二代、农三代的未来发展问题，也是我国人力资本提升的重要环节。

《方案》提出，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

下一步，在有条件的城市要推动实现户口和居住证并轨。只要在城市居住够一定年限，打工够一定年限，纳税够一定的年限，就应该准许落户，而且这个年限应该是越来越短。最终，我们将慢慢开始实行全国统一的以居住期限和社会保险缴纳为依托的统一的户籍管理制度。

转移人口不仅要“进得来”更要“留得住”

高等教育大众化已经推行了十几年，这是所谓的通识教育，但这有一个致命问题，就是与劳动技能挂钩程度特别低。在发达国家，在高等教育中占绝大部分的是应对社会生产生活，应对制造业发展，应对服务业发展的劳动技能型高等教育。现在中国的问题是，一方面大量的制造业工厂招不到工人，另一方面大量拿着所谓大学文凭的人不具备进场工作技能，也不愿意进入从事技能工作。相当长一段时间我们面临的是技能性人才的缺失。

《方案》中提出，要提高农业转移人口劳动技能素质，聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、家政、养老托育等用工矛盾突出的行业和网约配送、直播销售等新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训。此外，实施方案还特别提出，要扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模，探索通过技能水平测试等对农民工进行学历教育学分认定。

《方案》中不仅提到了职业教育的实施方案，还专门提出了农民职业技能培训。现在我国一些试点城市开始给农民发证书，中级职称农民、高级职称农民等等，所以探索农民技师职称体系还是很管用的。如果培训出高级职称的农民技师，还可以应对我国严重的人才短缺问题。

此次《方案》还明确，到2025年城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口，要巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率，推进全民参保计划，实现社会保险法定人群全覆盖。还要强化随迁子女基本公共教育保障，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，根据人口流动实际，调整人口流入流出地区教师编制定额，加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给。

农村劳动力向城市劳动力转移需要循序渐进，不同级别的城市要量力而行，迈好步子。农业转移人口要享受教育设施、医疗设施、保障房等等，是有转移成本的。当然理论上这个成本是政府、企业、个人三方共担，但是这种基本公共服务保障，确实政府是拿大头的，所以会逐级开放。随着国家经济实力越来越强，最后这些高成本的城市也具备开放能力了，基本上户籍制度跟地域福利挂钩这项政策就可以取消了。

完善城市住房体系 盘活存量住房资源

《方案》还提出，要建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。培育发展住房租赁市场，盘活存量住房资源，扩大租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。

新市民在进入城市的时候，需要一个比较低的生活门槛，需要能够先落脚，然后再奋斗。一个城市如若不能解决青年人在入职初期的落脚问题，他后续的发展会出现诸多问题。这里面的含义是，要给青年人有比较低价格租房子的机会，就是要大力发展租赁性住宅。

租赁补贴第一是要精准化，补贴不应补在销售上，而是要补在租赁上，这才是比较符合政府补贴花在老百姓身上的正常规律。第二是要有退出机制，就是你的生活条件改善后是可以退出的，租赁式的补贴不是永久性的补贴下去。

全世界住房问题，一个是阶段性补贴，补在市民人生的哪一个时段，老话所讲的“救急不救贫”；再一个是动员全社会共同解决住宅问题，多元主体供给、多渠道保障。

在推进多渠道供给住宅上，我们可以看到有很多地方已经在探索实践，包括深圳、广州探讨农民宅基地的富余面积、空置面积入市解决廉价的租房问题。此外，比如企业、事业单位如果有富裕的土地，探索部分允许自建住宅向内部员工销售等。

本文根据尹稚教授采访录音及央视新闻部分内容整理