近日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称“方案”）。方案提出，要提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

何谓城市群一体化

城市群一体化是指围绕着一个或几个中心城市，相互之间关系比较紧密的一组大中小城市一体化的发展形态。所谓一体化，是指商品和生产要素在城市间的流通不受行政边界的限制。根据我国对统一大市场的要求，不同城市之间的一体化，就要求在市场的准入标准、监管标准等制度方面没有差异，为商品和生产要素的自由流通，提供制度保障。

在这样的制度之下，城市群最终达到的状态就是，城市群内部的大中小城市，以及小城镇和农村之间，形成以中心城市为核心带动、向外辐射的城市网络形态。并且不同规模的城市之间相互分工，中心城市更多地发展现代服务业，特别是生产型服务业，中心城市的消费服务业也具有强大的规模经济。而大城市的外围、近郊和一些中等城市的产业结构，更加偏向于制造业，并跟中心城市的服务业形成紧密联系。中心城市的服务业可以赋能近郊和周边城市的制造业，形成产业链分工。城市群外围较偏远的地方，产业更加偏重在农业和旅游，一些自然资源比较丰富的城市，也可能发展资源型产业。

城市群一体化发展的范围很大，城市与城市之间的距离可以达到两三百公里甚至更远，比如京津冀城市群、长三角城市群，以北京、上海为起点，距离城市群的边界能达到四五百公里。

城市群的范围远远大于都市圈，都市圈经济联系的紧密程度要超过城市群

与城市群相比，都市圈的范围，更多是一个通勤圈的概念。都市圈的外围地区跟中心城市之间，经济联系的紧密程度要超过城市群。从空间的梯度关系上看，仍然会呈现出这样的特点：中心城区更加偏向于现代服务业，以及具有规模经济的消费服务业，外围会布局一些制造业，再外围也可能会有农村地区，向中心城市提供生鲜瓜果蔬菜或生态旅游等产品。此外就是居住功能，在都市圈外围地区的很多居民，就业地在都市圈中心地带，每天通勤往返于中心城区与居住地之间。因此，都市圈也可以理解为一个在经济意义上一体化的大城市，它可能跨越几个甚至十几个行政意义上的城市单位。

总体而言，首先，城市群的范围远远大于都市圈。例如京津冀、长三角、珠三角是城市群。但都市圈往往是以一个大城市为核心的一小时通勤圈，例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。

其次，城市群是多中心的，如长三角城市群，由上海、南京、杭州、合肥等几个大城市带动周边发展而来。而都市圈往往是单中心的，例如上海都市圈，上海中心城区是绝对的中心地带，人口密度和人流向外依次递减。需要说明的是，这里的单中心，指的是人口密度和人流这一梯度意义上的单中心。如果从功能角度来讲，都市圈也是多中心的，比如上海及上海的近郊，再往外延伸到昆山、太仓、嘉兴一带，有的地方发展制造业，有的地方发展金融，有的地方发展高等教育。

再次，在通勤的方式和频率上，都市圈范围内，更多地依赖于轨道交通，特别是地铁和私家车，来形成日通勤圈。而城市群内部的城市之间，更多依赖于城际铁路、高铁和高速公路来通行。这里必须要区分通勤和通行这两个词的含义。

最后，从功能角度来讲，城市群内部的不同地区，特别是不同大城市之间，产业结构还是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥这几个城市，都有各自的现代服务业，以及高科技、教育、金融等。但是，都市圈范围之内，不同地区的分工更加清晰，比如上海都市圈，大量的高科技、金融、文化、教育等现代服务业集中在上海，特别是上海的中心城区，外围就更多地发展制造业，再往外围，就发展农业生态旅游等。

需要建设更多的一体化协调机制，让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享

当前，中国已经发展到了城市群和都市圈一体化发展的阶段，必须要求部分经济功能与行政管辖功能适度分离。需要有一体化的职能，可以从整个城市群或都市圈的层面，来统筹协调一些跨越城市边界，甚至省级边界的事项。

在跨行政边界协调方面，都市圈面临的问题更大。理论上说，都市圈内，核心大城市和周边的中小城市之间，对基础设施、公共服务的一体化以及分工和利益共享机制的意愿更为强烈。然而，行政管辖边界的存在，却对都市圈同城化发展形成了更大阻碍。同样是基础设施建设，城市群之间建设高速公路网和高铁，可以由国家来统一规划，一体化障碍没有那么明显。但是，如果在都市圈范围内建一条地铁，从中心城市延伸到周边的中小城市，却涉及到土地制度和公共服务等行政管辖边界问题。当面临跨市甚至跨省的边界时，如果不能一体化连片发展，就会导致在边界处形成发展洼地。

当前，我们的跨城市和跨省级的协调机制在逐渐建立。但要让一体化协调机制，在城市群和都市圈范围之内，更多更好地发挥作用，未来要突破的重点是利益共享机制。可以借鉴一些国外的先进经验，如欧盟内部，有一些跨越国家边界的发展区，国家之间在谈好税收共享机制以后，就可以在跨界的地区成立产业区，来共同发展。此外，还可以根据国内实际情况，进行带有中国特色的创新机制。比如近些年的飞地经济，就是这样一种模式。即将飞地建在中心城市的外围地区，由中心城市提供技术和产业发展经验，甚至扶持资金，而建设用地指标由外围来提供，大家共享税收。有些占地比较大的飞地，也可以建立在较偏远的地区。

坦率地说，飞地经济模式并不能完全解决城市群和都市圈一体化面临的问题。因为随着生产要素市场的一体化，大量的经济和人口向中心城市和以中心城市为核心的都市圈聚集。与之相应，不同地区之间的经济规模差距和税收规模差距就会逐渐扩大。因此，需要建设更多的一体化机制，让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享。如探索在城市群范围之内进行转移支付，通过财政方式加大对外围地区的投入；或通过一体化基金，对外围地区进行投资，特别是对有当地发展比较优势的产业进行投资。

（作者为上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员）