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张  磊，中国人民大学公共管理学院教授/博士生导师

李富鹏，中国政法大学法学院副教授

刘丽娜，西安交通大学法学院副教授

文物和文化遗产具有物质和精神双重属性，是一个国家的血脉和灵魂，也是全人类的共同财富。在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产，对延续历史文脉、推动城乡建设高质量发展、坚定文化自信、建设社会主义文化强国具有重要意义。习近平总书记指出“一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。文化底蕴毁掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的”。

历史文化的传承、保护和利用一直是规划领域的工作重心之一。自建国初期北京城市总体规划“梁陈方案”的争论，到80年代确立国家历史文化名城制度，2008年颁布《历史文化名城名镇名村条例》，以及近年来历史文化传承保护体系的建设，历史文化保护理念不断深入，保护范围不断拓展，保护方式不断创新，但是在工作中也面临着保护和修缮资金不足，缺乏有效约束手段，部门间协同的困境。

2020年12月，最高人民检察院发布10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例，明确将文物和文化遗产领域作为检察公益诉讼新领域的重点予以部署推进。其中，很多公益诉讼对象都直接涉及住建、文旅与文物保护部门。因此，城乡建设、规划行业的同仁都有必要了解公益诉讼的基本知识，深刻认识公益诉讼对于历史文化保护工作的影响，有效运用法律武器，优化规划、建设管理的工作方法，共同推进城乡建设中的历史文化传承保护利用。

什么是公益诉讼？

公益诉讼主要是相对于普通民事诉讼和行政诉讼的私益诉讼而言。在私益诉讼中，主体是“直接利害关系人”，并以此为核心构建系列的诉讼原则和程序制度。相应而言，公益诉讼的主体包括特定的国家机关、相关的团体与个人，虽然不具备直接利害关系，却可根据法律授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼。例如，在检察公益诉讼中，检察机关虽然不是直接的利害关系人，但是可以通过诉讼来督促行政部门、单位和个人，确保公共利益得到有效修复。

公益诉讼是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。2014 年 10 月，十八届四中全会明确提出探索建立检察公益诉讼制度。2017年，全国人民代表大会常务委员会通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，依照修订后的《民事诉讼法》，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。……”。同样，在修订后的《行政诉讼法》中，对于这些领域“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”由此拉开了我国全面推进公益诉讼工作的序幕。

此后，2019 年 10 月 31 日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要拓展公益诉讼案件范围。最高检认真贯彻《决定》的指示，在工作会议上明确部署，要积极办理群众关注的文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件。2021年6月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出要“积极稳妥推进公益诉讼检察，……探索……文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法”。2021年6月，最高检发布《人民检察院公益诉讼办案规则》，作为规范公益诉讼案件办理的司法解释，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。公益诉讼案件数量快速增长，2021年全国检察机关共立案办理16.9万件公益诉讼，比2018年增长5.6万件。

公益诉讼的流程是什么？

检察公益诉讼可以分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。但从制度设计的初衷来看，行政公益诉讼才是检察公益诉讼的核心。在2021年检察机关立案办理的16.9万件公益诉讼中，民事公益诉讼为2万件，而行政公益诉讼则为14.9万件，占到公益诉讼总量88.2%。

行政公益诉讼主要程序包含立案、诉前程序和提起诉讼三个阶段。

立案主要是检察机关在履行职责中发现、评估和管理行政诉讼案件的线索，经过审查确认后通过相关程序正式立案。

诉前程序则包括调查、审查、终结审查、检察建议和审批程序。其中检察建议环节是诉前程序中履行的重要手段，主要是在确认行政机关违法行使职权或者不作为，通过检察建议方式，督促其依法履行职责。被监督行政机关在收到检察建议书后两个月内依法履行职责并书面回复办理情况。

提起诉讼则是在检察建议回复期满后，行政机关没有纠正违法行为或者没有依法全面履行职责，或者没有回复，国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害的，检察机关以公益诉讼起诉人的身份依法提起行政公益诉讼。

检察机关发现公共利益受到损害后，首先是要督促有法定职责的行政机关去履职，只有在其不履职的情况下，才会提起诉讼。所以绝大多数情况下，通过诉前就可以实现保护公益目的，无需进入诉讼阶段，从而有效节约司法资源，同时发挥和诉讼一样的效果。以山西省为例，2017年7月至今，检察机关共立案3.7万余件，发出公益诉讼诉前检察建议2.4万余件，向法院提起诉讼643件，只有约1.7%的立案项目进入诉讼阶段。

公益诉讼在历史文化遗产保护中目前发挥什么样的作用？

目前，公益诉讼中生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大公益诉讼领域为“传统领域”，而文物和文化遗产保护则属于新领域。截至2020年11月，全国23个省级人大常委会作出加强检察公益诉讼工作的专项决定，其中有17个明确将文物、文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围。文物和文化遗产公益诉讼涉及环境保护、文物保护、红色资源，根据涉及的文物和文化遗产内容分别可以依据《环境保护法》关于人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村等规定，纳入生态环境和资源保护领域；依据文物保护法和物权法关于国有文物所有权的规定，纳入国有财产保护领域；依据《中华人民共和国英雄烈士保护法》、《中华人民共和国军人地位和权益保障法》，纳入革命文物、烈士纪念设施等红色资源保护领域。

近年来，检察机关联合文物、环保等部门，实施长城保护带、大运河流域、黄河流域的公益诉讼专项行动，并发布涉及文物和文化遗产领域的典型案例，推动了跨区域跨部门的行政协作；联合退役军人事务部，发布红色资源保护公益诉讼典型案例保护红色资源，弘扬革命文化。在2021年，检察部门共办理文物和文化遗产保护领域的公益诉讼5554件，文物和文化遗产已成为公益诉讼新领域的热点和重点，社会关注度高，社会反响强烈。

检察机关通过公益诉讼可以从行政和民事两方面推动文物和文化遗产工作。一方面，发挥行政公益诉讼职能。与一般行政监督相比，公益诉讼具有法律的程序的刚性督促和保障，通过诉前调查、检察建议、提起诉讼等方式，督促相关行政机关厘清文物和文化遗产工作职能，完善制度建设，加强法律实施力度。如晋江市检察院针对重要历史文化遗产安平桥保护、周边污水横流、水体发臭，传统风貌遭到破坏的问题，启动行政公益诉讼诉前程序，历经现场走访、圆桌磋商、研究论证后，发出检察建议督促职能部门依法履职，推动相关部门采取行动，将涉危桥墩加固，筹集2200余万元用于周边地质勘探和主体修缮，建立非遗项目保护领导小组。江苏省无锡市检察机关针对办案中发现的问题，促请市政府出台《关于公布无锡市文物保护单位和文物遗迹控制保护单位保护范围及建设控制地带的通知》，帮助解决文物部门的执法困难。陕西省神木市检察院通过办案，推动市政府出台《神木市文物保护安全工作联席会议制度》《神木市长城保护管理办法（暂行）》，建立了全市21家单位文物保护联席会议长效机制。嵊州市检察院开展革命旧址保护专项检察公益诉讼，针对长乐镇沃基村中共浙江省工委旧址产权复杂、损毁严重问题，邀请人大代表、政协委员、人民监督员一同公开送达行政公益诉讼诉前检察建议，督促镇政府尽快与产权人签订修缮协议，组织实施该旧址修缮项目，协调相关部门共同落实修缮资金补助，切实保护文物安全。最后，该镇政府与全部10户产权人达成协议，以修缮资金置换房屋租金的方式，由政府出资修缮并获得该旧址20年使用权。

在行政公益诉讼时要区分主管行政部门和检察机关的责任与分工。行政机关是依照法律行使行政权，维护公共利益的责任主体，检察机关是通过行使检察权来维护公共利益的机构，二者目标重叠，但是行使职能的方式不同，遵循的法律程序不同。文旅、住建、规划、环保等相关行政部门仍然是负责文物保护和文化遗产保护的责任部门，只有在行政部门行政权失范时，检察机关才会通过检察建议或提起行政公益诉讼提醒行政机关依法行使行政权，而不是“官告官”式的诉讼。检察机关在发现相关行政机关行政失职而造成社会公益受损时，首先要进行督促，在行政机关已经依法履行职责，并符合相关法定情形的条件下，检察机关可以终结案件。

另一方面，检察机关可以发挥民事公益诉讼职能作用，惩戒破坏、损毁文物和文化遗产的当事人或者单位。如河北省保定市检察院对损害明长城紫荆关段文物行为提起民事公益诉讼，提出由被告修复生态环境或承担环境修复费用70余万元，赔偿林地生态功能损失费用50余万元。在江西世界自然遗产地三清山风景区，三名攀岩爱好者违法攀爬巨蟒峰，并对其造成了巨大且不可修复的损害。检察机关对这三人分别提起了刑事诉讼和民事公益诉讼，经法庭判处三人犯故意损毁名胜古迹罪，并在民事公益诉讼中判决三人连带支付环境资源损失费600万元。

规划从业者应完善知识结构  懂法、学法、守法、用法

规划作为分配空间资源的公共政策，基本原则就是要坚持法治思想，统筹社会、经济、环境和文化发展目标，协调多元主体的利益诉求，不忘初心为人民谋幸福。然而，我国规划从业者的学科背景主要是建筑学、地理学、城乡规划、自然资源等理工学科，比较重视技术性的标准、规范、导则，注重空间分析和表达，对法律知识有所欠缺，也不善于运用法律工具来保障历史文化保护传承相关规划的编制、实施和监督。中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》中明确提出要构建多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系，建成城乡历史文化遗产得到有效保护、充分利用，不敢破坏、不能破坏、不想破坏的体制机制工作目标。公益诉讼对于构建城乡历史文化保护传承体系提供了新思路、新工具、新方法，规划从业者必须要懂法、学法、守法、用法，深刻认识到公益诉讼对规划、建设管理工作的重要性，积极运用公益诉讼工具来推进城乡历史文化保护传承工作。

首先，规划师要学法、懂法，要学习公益诉讼的基本常识，了解公益诉讼的法律程序、范围、条件等，认真分析和总结典型案例的经验和方法。不仅要熟悉《城乡规划法》《土地管理法》《文物保护法》等规划建设工作中经常涉及的法律条款要求，还要熟悉《中华人民共和国英雄烈士保护法》《中华人民共和国军人地位和权益保障法》等新颁布的法律，学习检察机关发布的文物和文化遗产相关的典型案例，特别是比较有代表性的大运河公益保护案例、保护长城公益诉讼、最高检10起文物和文化遗产保护公益诉等。当然学习公益诉讼案例并不意味着放弃原有的历史文化保护专业训练，专业知识和技能即使在公益诉讼中也非常重要。以涉及文物和文化遗产损害赔偿的公益诉讼为例，其难点之一就是对受损历史文化遗产的价值认定，检察机关工作人员往往不具备古建筑损害认定、文化自然遗产价值评估的专业知识，因此在办案过程中需要通过发送公函、交流会商、信息共享等方式向住建、文物等部门寻求专业技术支持。2021年，最高检针对公益诉讼中与相关行政部门的协同问题，曾与环保、发改、自然资源、住建等九部门联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》的通知，要求各专业行政部门根据自身行业特点，为检察机关办案在调查取证、鉴定评估等方面提供专业咨询和技术支持。

第二，规划师要守法。规划师在涉及历史文物和文化遗产保护的规划编制、实施和监督工作中要严格遵守法律条文中的实体和程序要求。不能以规划技术问题为由来回避法律责任，不能将历史文化与现代生活对立起来，不能以实施某项政策为由回避历史文化保护传承要求。部分城市在旧城进行棚户区改造、城市更新时，往往有意无意忽视文化遗产的保护，造成大量不可移动文物、历史建筑、历史街区、历史地段等遭到破坏，甚至还有地方政府为了规避历史文化保护的责任，加快棚户区改造、城市更新的速度，以资金、技术不足等原因，有意拖延不可移动文物、历史文化街区和历史建筑的普查认定工作，或者普查完成后将成果束之高阁，既不公布普查信息，也不作为考核、奖惩、处罚依据。此类行为都是检察公益诉讼对象，而非只是行政考核内容。

第三，规划师要用法。城乡历史文化保护传承对象不仅包括已列入文物保护单位的古建筑、古遗迹、石窟寺、革命文物，还包括数量众多的工业遗产、历史建筑、历史地段、非物质文化遗产。已有公益诉讼案例中主要涉及不可移动文物保护，而针对历史文化名城名镇名村、历史文化街区、传统历史村落、历史建筑的公益诉讼仍有待拓展。与文物保护单位相比，后者在保护利用方式、维护修缮上遵循的原则和方法不同，与现实的经济社会联系更加紧密，也与居民日常生活息息相关。如何探索非文保单位的公益诉讼原则、方法是规划师需要深入探索思考，与检察机关密切合作交流而解决的问题。此外，还要创新历史文化保护传承工作方法，建立考核标准体系，完善针对古建筑设计、施工的招投标细则，与检察机关通过数据共享、专业培训、联合检察等方式降低监管的行政和司法成本，提升城乡历史文化保护传承的效能。