地生万物，贵比黄金，节约集约利用土地是高质量发展在自然资源领域最集中的体现。去年12月22日，江苏省自然资源厅、省发展改革委等七部门联合出台《关于进一步推进工业用地提质增效实施细则的通知》。今年5月19日，国务院办公厅出台《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，针对盘活存量资产、扩大有效投资进一步提出了明确意见。

“依赖新增用地保障经济发展的传统模式已难以为继。”南京市江宁区政府相关负责人表示，盘活低效用地，再开发存量用地，才能为新一轮城市发展打开全新空间。近年来，江宁区积极探索盘活存量用地的新模式、新机制，力争打造全国产业用地更新示范区、江苏省低效用地增效先行区。目前，江宁区新上工业项目平均容积率为1.5，平均投资强度达到550万元/亩，均创历史新高。

记者近日走访江宁区多地，一探这里向土地存量要发展增量的“诀窍”。

城市更新引入社会资本

百家湖片区是国家级经开区江宁开发区的启动区，但“产”“城”脱节一直困扰这里。“硅巷不仅为居民新添休闲好去处，也让百家湖焕发生机。”居民赵女士发现，近年来逐步完善的硅巷片区让夜晚热闹了起来。

南京市规划和自然资源局江宁分局城市更新科科长王平介绍，百家湖片区大部分企业迭代更新、转型升级的诉求很旺盛。通过“统一规划、市场主导、以点带面、景观打造”，这里经过近3年时间建成了2.3平方公里的百家湖硅巷，成为江宁科创高地、现代化创新生态社区，约75%的低效用地已完成或正在转型；建成投用紫金研创、名家科技大厦等16个创新载体项目，孵化载体总量突破110万平方米；汇聚了中汽创智、爱立信等一批总部及功能性机构和同方知网、中安智能等数字经济、信息服务相关的企业2000余家。

百家湖硅巷是江宁区盘活低效用地的一个生动缩影。作为南京经济发展主阵地之一，江宁区于今年4月成立经济调度指挥部，精准设置了包括存量用地提质增效专班在内的“八大专班”，合力解决经济发展各项难题，推动区域高质量发展。目前，全区基本形成工业增容技改、工改高层厂房、工业连片改造以及工业转型升级4种存量用地再开发模式，打造了一批高品质存量用地开发示范项目。江宁开发区招商局局长张振透露，百家湖硅巷下一步将扩容楼宇“朋友圈”、做大空中“聚宝盆”，打造一批税收过亿的楼宇集群。

江宁区在存量用地提质增效上不断迸发“金点子”。王平说，传统的低效用地再开发模式大多由政府主导，采用收回土地使用权重新挂牌的方式，投资成本过高，资金难以平衡。江宁区坚持市场主导原则，引入社会资本，基本解决了难题，目前还在争取申报全国存量用地转型升级试点。

增容技改加速项目落地

2017年，上汽集团急寻1000亩空地建设南京工厂，而江宁厂区正好有1000亩土地和厂房空置。南京市规划和自然资源局江宁分局党组书记张皞介绍，快速投产对企业最重要，土地使用价值更优于产权价值，“我们就有了项目‘嫁接’的想法。”

将上汽大通MAXUS品牌嫁接到南汽地块上，大量使用原南汽工业厂房的主体框架，没有变更土地使用权人，还优化行政审批手续的预审代办。其南京工厂项目从签约到第一辆车下线并量产，只用了一年多时间。该增容技改方式作为大中型项目利用存量用地的示范，被自然资源部评为节地提效典型案例。

“通过项目‘嫁接’，闲置厂房得到利用，原企业能获得可观收益，新企业加快了产能释放，还避免新增用地，减轻环境承载压力，一举多得。”张皞说。

“在新增空间极其有限的情况下，如果有类似上汽大通的企业想落户江宁，需要1000亩土地，如何保障项目落地？”王平认为，与其他地区将大地块切成小地块再升级不同，江宁经验是“将成片的、100亩以上的土地收购后作为产业项目战略储备用地，由区政府统一调配，专项保障省、市重大项目落地”。

工业“上楼”开拓发展空间

在江宁“中海外·智荟港”园区内，14栋四五层的标准厂房拔地而起，满足中小型企业生产和仓储需求。“这座科技产业园区主导产业为精密制造、环保科技、新材料等，目前共有24家入园企业、14栋楼将在明年开春投产。”该园区江宁项目招商经理陈佳满怀憧憬。

“借力社会资本，土地利用从低效变为高效。”淳化街道项目办副主任张卫说，该项目属于高标准厂房建设的典型案例，通过工转工手续实现中小型工业企业入园“上楼”，“江宁产业基础好，中小型企业入驻需求非常旺盛。为满足企业发展诉求，江宁加大高标准厂房建设力度。别小瞧这些中小企业，当它们‘叠加’在一栋楼的几亩地上面，效益非常可观。”

“工改高层厂房，通过工业‘上楼’的方式，解决了产业用地瓶颈，开拓了中小微企业的发展空间。”王平说，江宁区还争取到南京市有关部门的支持，作为高标准厂房建设试点，出台《关于存量工业用地有机更新建设高标准厂房试点的指导意见》，加强政策保障。

他介绍，为解决园区开发商建完高标准厂房“一卖了之”和买家改建餐饮、办公等问题，《意见》规定，高标准厂房可分割销售比例不得超过地上建筑面积的50%。只有项目达产后满足项目投资监管约定的相关条款要求时，可分割销售比例才能提升至70%，且最小分割销售单元的建筑面积不得小于1000平方米，这在全国尚属首次，鼓励园区开发商加大力度吸引好的企业前来落户。

有限土地挖掘无限潜力

从“增量时代”迈入“存量时代”，江宁如何继续高速奔跑？“到2025年，我们要盘活存量用地不低于100宗、1万亩。”南京市规划和自然资源局江宁分局局长胡传宏介绍，这1万亩土地平均容积率力争提高到2.0以上，新增工业、科研、商业载体不低于1000万平方米。

9月初，江宁区举办了存量用地提质增效招商推介会，划定了十大重点片区，将通过市场化手段，以点带片、以片带面带动全区存量用地再开发，让存量空间转型升级，由追求增量扩面向挖潜存量提质转变，实现区域活力再造。

江宁区政府相关负责人坦言，江宁区域总面积1561平方公里，其中城镇开发边界范围内建设用地不足280平方公里，可使用新增用地严重不足，以往依赖新增用地保障经济发展的模式难以为继，产业用地平均容积率和地均产值还不是很高，有很大提升空间。

他表示，江宁区划定了76.6平方公里工业保护红线，将充分挖掘存量用地潜力，在有限土地上实现高质量发展，最大限度利用好每一寸土地。

统计显示，自存量用地提质增效专班成立以来，江宁区存量用地提质增效项目库已“敲定”首批入库项目132宗，其中社会资本投资项目达90%，同时重点推动43个意向开工地块的规划、土地、城建等手续办理，盘活大量闲置用地。截至9月23日，江宁区已完成实质性开工项目13个，新增产业载体135万平方米；存量用地整理后挂牌的经营性用地2宗，总用地面积5.6529公顷，涉及出让金29.1亿元。