从“强镇扩权”到“镇级市”

现代“镇级市”虽从2010年才最先被提出，但中国大陆在更早前已开始“强镇扩权”的探索。改革开放以来，全国不少地方开启城乡一体化发展的进程，在江苏、福建等地出现了一批城乡一体化发展的典型范例。

1996年，由国家经济体制改革委员会牵头，中央11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选择57个镇作为改革试点。当中提出，试点小城镇所在地的县（市）政府，在符合改革方向的前提下，赋予试点小城镇政府必要权限。在国家规定的限额内，小城镇政府可合理确定机构设置和人员编制。

广东虽不是最早提出“镇改市”的省份，但在“强镇扩权”的思考上却也早有突破。2000年，广东省政府确定300个左右经济总量较大、基础设施较好、地理位置优越、带动作用明显的中心镇，并提出《关于加快中心镇发展的意见》（下简称“《意见》”）。更进一步的是，广东给予中心城镇拥有更独立的财政管理体制。《意见》提到，具备条件的中心镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。

除此之外，“中心镇”在审批权限和人员编制上都得到扩展。《意见》指出，要逐步完善镇政府的经济和社会管理职能，适当下放审批权到中心镇。在省规定的机构编制限额内，经济发展较快的中心镇可根据实际情况合理确定机构设置和人员配备。

随着全国以及广东省对城镇发展改革的推进，“强镇扩权”的趋势也越来越明显。广东镇一级比较发达的东莞和佛山在广东富县强镇事权改革方面尤为突出。2009年11月，佛山市顺德容桂街道、南海狮山镇同步启动简政强镇事权改革试点，成为广东此项改革的先锋。随后，东莞市塘厦镇、石龙镇、长安镇和增城新塘镇相继成为广东富县强镇事权改革试点。

相关文件指出，改革主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能。下放给镇与其经济社会发展相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权，扩大镇政府对行政事务的管理和处置权限。对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇，可重点在多个方面全面扩大管理权限，分类指标综合指数在400以上的特大镇，依法赋予其县级经济社会管理权限。

2010年4月，中央编办召开关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署，并展开新一轮行政体制改革。在这样的背景下，浙江、山东相继试点“镇级市”。但广东当时只是继续探讨下放事权的改革，并没有从行政区划制度方面进行试验。