导读

今年10月12日，是我国首批国家公园正式设立一周年的日子。国家公园的设立是中国加强自然资产保护、构建以国家公园为主体的自然保护地体系落下的重锤。一年来，国家公园建设在管理体制创新、严格生态保护、社区融合发展等方面进展明显，积累了经验，也仍有多个领域待进一步探索和推进。

2021年10月12日，我国宣布正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。中国国家公园建设正式启航，朝着建设全世界最大的国家公园体系前进。这是以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度作出的重大决策，是推动构建人类命运共同体的重大行动，彰显了习近平生态文明思想的实践伟力。

国家公园的设立是中国加强自然资产保护、构建以国家公园为主体的自然保护地体系落下的重锤。未来，随着更多国家公园的加入，中国将建成世界最大的国家公园体系。

近日，记者走访国家林草局和相关研究机构、国家公园，了解到一年来国家公园建设在管理体制创新、严格生态保护、社区融合发展等方面进展明显，积累了经验，也仍有多个领域待进一步探索和推进。

自2013年党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”以来，在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，仅仅用了不到10年的时间，中国国家公园建设就取得了举世瞩目的成绩。先后开展了三江源等国家公园体制试点，出台了《建立国家公园体制试点方案》《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等一系列政策文件，编制了国家公园空间布局方案、技术标准、管理办法等技术文件，制定了《国家公园管理暂行办法》，积极推动制定《国家公园法》，组建了国家公园管理机构，初步构建了我国国家公园制度体系的“四梁八柱”。在国家公园体制试点中大胆探索，取得了建设经验，推动了自然保护地整合优化，理顺了管理体制，以国家公园为主体的自然保护地体系建设快速推进。2021年10月12日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。这是中国国家公园建设史上具有里程碑意义的重大事件，必将在自然生态保护领域产生深远的影响，在中国生态文明建设史上留下一座丰碑。

从建立国家公园体制到建设国家公园体系，这是从理论到实践的一次跨越。我国的国家公园建设虽然从2013年才正式起步，与国际上已有150年国家公园建设历史相比，起步较晚，但我国也有着传统的自然保护理念，有着60多年自然保护地建设的经验和积累，加上有集中力量办大事的制度优势，只要树立科学的指导思想和先进的理念方法，就能够实现从学习、跟踪到引领的“弯道超车”。在国家公园的发展过程中，既要有顶层设计，又离不开基层的实践探索。政府、部门、科技、非政府组织以及广大社会公众、社区居民，都在其中发挥了积极作用，在借鉴国际经验的同时，结合实际，研究和探索出了一条符合中国国情、具有中国特色的国家公园之路。

中国国家公园建设有清晰的改革逻辑

在生态建设领域，针对自然保护存在的突出问题，在现有自然保护地基础上整合建立若干国家公园实体，由若干实体单元组成国家公园体系，改革现行管理体制，建立国家公园体制，构建国土空间开发保护制度，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权管理制度，形成系统完整的生态文明制度体系，用最严格的制度和最严密的法治为生态环境保护修复提供可靠保障，实现生态环境治理体系和治理能力现代化。目的是从制度上确保重要生态资源得到严格保护，实现生态环境治理体系和治理能力现代化，为中华民族永续发展奠定生态之基。

中国国家公园建设有明确的方向

站在中华民族永续发展的高度，以习近平生态文明思想为指导，从解决历史遗留问题入手，通过建立国家公园体制，构建完善的生态文明制度，保护中华民族赖以生存的生态环境，实现生态环境治理体系和治理能力现代化，为当代人提供优质生态产品，为子孙留下自然遗产，为中华民族永续发展提供绿色生态屏障。建立国家公园体制是手段；完善国家公园为主体的自然保护地体系是方法和路径；构建生态文明体制，推进自然资源科学保护和合理利用，保持一个健康稳定的自然生态系统和维护生物多样性，促进人与自然和谐共生、建设美丽中国，推动构建地球生命共同体。

中国国家公园建设面临着重大历史机遇期

纵观世界国家公园发展历程，都是社会经济发展到一定阶段后，规模化地快速建立一批国家公园实体，形成自然保护地基本格局，制定国家公园法律，成立国家公园管理局，奠定国家公园体制基础。中国目前正处于这样的历史机遇期和重要的窗口期，有以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，有先进的习近平生态文明思想引领，快速推动国家公园体制的条件已经成熟，必须抓住机遇，乘势而上，构建国家公园的基本骨架，从建立国家公园到形成国家公园体制，再建立国家公园体系，奠定中国国家公园在全球的重要地位和在中华民族永续发展中的历史地位。

自然资产保护的一盘大棋

2021年10月12日，我国宣布正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。这标志着国家公园这项重大制度创新落地生根，中国国家公园建设迈入新阶段。

经国务院批准的这5个国家公园设立方案，范围涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10个省份，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

据记者了解，国家公园设立的背后，是中国加强自然资产保护的一盘大棋。

多年来，全国可以算作自然保护地的有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、水源保护地、地质公园、水利风景区、自然保护小区等多种类型，分属十几个部门管理。

我国自然保护区面积约占国土面积的15%，加上其他类型的保护地，接近20%。自然保护地面积虽大，但分布格局不均衡。大于1000平方公里的自然保护区数量仅占保护区总数的5.8%，面积近80%，绝大部分位于西部和北部。大量重要的生物多样性和生态系统服务重点功能区被人口聚居地、工农业用地等分割而成为孤岛。

2015年以来，中国陆续启动三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、香格里拉普达措、钱江源和南山等10个国家公园体制试点。

清华大学国家公园研究院院长杨锐告诉第一财经记者，最早开始的10个国家公园体制试点，是希望找到国家自然保护地里面存在的深层次问题、困难和体制机制障碍，以有针对性地解决这些问题，提高自然保护地的保护效率和系统性。

杨锐解释说，设立国家公园，应该具备四个方面的条件：自然禀赋或国家代表性、原真性、完整性和管理可行性，也就是管理的体制机制是否完善。现在来看，已经正式设立的第一批5个国家公园都是符合这四条标准的。

首批国家公园交出成绩单

首批国家公园在过去的一年里，交出了一份什么样的成绩单？

三江源国家公园是第一批国家公园中试点最早、面积最大、海拔最高的国家公园，经过6年多的试点建设，已初步形成三江源生态系统完整性保护的基本格局。

10月11日，三江源国家公园管理局有关负责人介绍，自设立以来，三江源国家公园管理局加强与国家相关部委的沟通衔接，进一步理顺了事权责任划分。修编了三江源国家公园总体规划，优化调整功能分区和范围，将黄河源约古宗列、长江源格拉丹东、当曲区域完整纳入国家公园范围，重要野生动物栖息地全部划入核心保护区，区划面积由试点期间的12.31万平方公里扩展至19.07万平方公里。

目前，三江源国家公园已初步完成勘界立标项目实施方案和勘界立标底图制作，预设界碑（桩）7003个，电子矢量界（区）桩8299个。启动实施三江源国家公园全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。投资近3.2亿元，实施黑土滩治理、退化草原改良、人工种草、沙漠化土地防治等项目。设立生态管护员岗位，选聘4.94万原住居民参与国家公园保护管理，17211户牧民实现“一户一岗”全覆盖，户均每年获得工资性收入2.16万元。

监测数据显示，目前，三江源国家公园草原综合植被盖度超过60%，较2015年提高近5个百分点，湿地植被盖度稳定在66%左右，藏羚羊、藏原羚、藏野驴分别达到7万、6万、3.6万头（只）。

东北虎豹国家公园将园区生态保护与精准扶贫对接，支持发展替代产业，启动实施黄牛集中养殖、黑木耳提质增效、示范村屯建设、替代生计培训等一批民生项目，发放政府性补偿资金和引入商业保险“双保险”，开通快速理赔通道，实现全域野生动物致害补偿100%赔付。

目前，东北虎豹国家公园“天空地”一体化监测网络体系覆盖超5000平方公里，收集近55万个视频，基本实现“看得见虎豹、管得住人”的目标。监测数据显示，目前东北虎豹国家公园内野生东北虎、东北豹数量由试点之初的27只和42只分别增长至50只和60只，野生东北虎幼崽存活率从试点前的33%提升到50%以上。国家公园“照亮”了虎豹回乡之路，虎啸山林、豹走青川的景象频频出现。

海南热带雨林国家公园打通生态廊道，解决了自然保护地破碎化、孤岛化和人为割裂问题，人工促进修复受损天然林，雨林生态系统逐步恢复。近两年，海南热带雨林国家公园新增3只海南长臂猿，其野外种群数量从40年前仅存2群7只增加到目前的5群36只。本月，海南热带雨林国家公园生态系统修复规划通过评审。

在大熊猫的“伞护”作用下，大熊猫国家公园内的雪豹、川金丝猴、绿尾虹雉、朱鹮、珙桐、红豆杉等8000多种野生动植物得以相生相伴。大熊猫国家公园唐家河管理处处长谌利民介绍，大熊猫国家公园建立以来，大熊猫种群数量已达到50多只；四川羚牛种群已增长到1300多只。

此外，武夷山国家公园通过10%面积的适度开发，也实现了90%面积的生物多样性保护。

据国家林草局官网消息，近日，《东北虎豹国家公园总体规划（2022—2030年）》《三江源国家公园总体规划（2022—2030年）》两项总体规划已评审完成，下一步将全力推动规划尽快进入实施阶段。

顶层设计仍待加强

世界上有100多个国家相继设立了国家公园。在国务院新闻办去年10月举行的新闻发布会上，国家公园研究院院长唐小平介绍，综合考虑我国生态安全需要、公众关注度和地方的积极性等因素，下一步重点在青藏高原、黄河流域、长江流域生态功能的重要区域，还有广阔的海域，创建国家公园。

“比如像黄河口、秦岭、若尔盖、南岭、辽河等这些区域，将按照成熟一个设立一个的原则，推动后续的正式设立工作。”唐小平说。

“正式设立国家公园，只是万里长征走出的第一步。”杨锐对第一财经记者说，国家公园建设最重要的是要坚守“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”三大基石，妥善处理好保护与发展的矛盾。实行最严格的保护，但不是建设无人区。

杨锐表示，未来，以国家公园为主体的自然保护地面积将占到陆域国土面积的18%左右。不管是建立国家公园还是自然保护地，都必须有相应的法律作为基础、支撑和约束，因此《国家公园法》和《自然保护地法》是非常重要的。

截至目前，国家林草局已出台了《国家公园管理暂行办法》《国家公园设立指南》，发布实施了5项国家标准和一系列行业标准。《国家公园法（草案）》9月刚完成了向社会公开征求意见程序。

第一财经记者在采访中了解到，随着越来越多国家公园的设立，特许经营也陆续开展，不少问题也浮现出来，如缺乏上位法支撑等，亟待加强顶层设计，定原则、立规矩。

在中共中央宣传部9月19日举行的“中国这十年”系列主题新闻发布会上，国家林草局副局长李春良表示，国家林草局将坚持生态保护、绿色发展、民生改善相统一，稳妥调处国家公园范围内的历史遗留问题和各类矛盾冲突，让原住居民在参与国家公园生态保护、自然教育、生态旅游服务等活动中得到实惠。

国家公园建设，资金是一个重要保障。国家林草局国家公园规划研究中心副主任闫颜介绍，国家公园经费来源主要包括政府拨款、经营收入、社会捐赠等。

财政部、国家林草局（国家公园管理局）今年9月联合印发的《关于推进国家公园建设若干财政政策意见》（下称《意见》）明确，构建投入保障到位、资金统筹到位、引导带动到位、绩效管理到位的财政保障制度。到2025年，基本建立以国家公园为主体的自然保护地体系财政保障制度，到2035年，完善健全以国家公园为主体的自然保护地体系财政保障制度。

《意见》提出，合理划分国家公园中央与地方财政事权和支出责任。中央与地方分别承担相应的支出责任。比如，将中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园管理机构运行和基本建设，确认为中央财政事权，由中央承担支出责任；将国家公园内的经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等事项，中央政府委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园管理机构运行，确认为地方财政事权，由地方承担支出责任。

《意见》还提出，建立健全生态保护补偿制度。鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。探索建立体现碳汇价值的生态保护补偿机制。落实落细相关税收优惠和政府绿色采购等政策。

本文来源：综合国家林业和草原局国家公园规划研究中心（国家林业和草原局西南调查规划院）、第一财经