导读：

《中国财经报》特邀清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学建筑学院教授尹稚，围绕党的二十大报告及《“十四五”新型城镇化实施方案》提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”进行解读。

作者| 尹稚  清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学建筑学院教授

图1 湖南省岳阳市汨罗市新型城镇化建设成果（中国财经报记者余波摄）

县域经济和县域发展，事关我国未来城市化进程中数亿人口的生活质量提升和就业水平保障，也与农业安全、生态安全密切相关。党的二十大报告以及《“十四五”新型城镇化实施方案》，对推进以县域为重要载体的城镇化建设作出部署，引发了社会各界的广泛关注和热烈讨论。笔者结合清华大学中国新型城镇化研究院近年来的研究，重点阐释以下几点。

01 因地制宜推动县域和县城发展是必然选择

我国县域和县城发展条件差异巨大。一方面，空间尺度和人口规模差异大。县域空间辖区小的几十平方公里，大的数万平方公里；县城人口少的只有数千人口，大的已突破百万人口规模。另一方面，空间区位差异大。发达地区的县已成为城市群、都市圈中城市连绵地区的重要组成部分，不少已撤县设市、撤县改区，初步具备了比较完整的现代城市职能。而地处农业生产区、远离大城市的县仍担负着重要的农业、农村服务职能和生产组织职能。地处生态保育地区的县大多更是地域偏远，人口较少。此外，还有上百个肩负着捍卫领土安全重要责任的边境县，人口密度已降至每平方公里不足10人。

所以，从发展的客观条件和承担的职能看，县域、县城的规模差别、区位差别、功能差别，都决定了我们不能用一把尺子去衡量其发展，只能因地制宜、区别施策。为此，中央也提出“加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，引导人口流出县城转型发展，培育发展特色优势产业”等系列要求。

02 从国家城镇体系的建设看县城发展

我国新型城镇化发展的基本空间格局遵循以下逻辑：到2050年全面建成社会主义现代化强国时，19个城市群将是城镇化人口和功能的主要载体，70%—80%的城镇化人口和80%—90%的城市型经济动力将集中到这一主体功能区。当下，重点任务是强化各级中心城市的核心地位，并以此为支撑，培育一批现代化都市圈，突出空间协同、区域协同、功能协同。在此过程中，既要防止中心城市主城区的“一城独大”，又要充分释放中心城市的聚集效应，实现都市圈内大中小城市的协同发展和市场规律引导下的专业化分工。同时，以都市圈为抓手，在同城化的经济圈层中优先探索城乡融合发展，逐步实现城乡一体化和共同富裕。

从中心城市的强势聚集，到都市圈内中小城市的共同繁荣，和覆盖到小城镇和美丽乡村的共同富裕，再到若干个都市圈共同组成更大尺度的城市群，当现代化进程基本完成时，我国将拥有支撑国家战略、充分参与全球事务的4—5个世界级城市群，5—6个支撑均衡发展的国家级城市群和9—10个支撑区域发展的城市群，一个覆盖人口最多、经济体量最大、全球独一无二的完备城镇体系最终建成。而地处大城市周边、都市圈内和城市群内的县城也将通过因地制宜、补齐短板弱项，增强综合承载力，成为宜居宜业的小城市或优质城区，在承接农村剩余劳动力、推动生活方式转变中发挥更大作用，成为“小而精、小而美”的城市典范。

03 从产业的垂直分布规律和集群分布规律看县城的发展

规模收益递增是空间经济的本质特征，而规模收益递增的条件是外部性要素的运用和建立不完全竞争市场。过去，我国县城的发展误区之一是盲目模仿大城市发展的模式。与聚集强度相关的规模收益递增效益始终存在，而这种效应催生的产业垂直分布规律和集群规律，仍主导着产业在大中小城市乃至乡村地区的发展，在中小城市中发展大而全的经济体系与这一规律相悖。

我国拥有全世界最完整的产业体系、制造业分类，城市群、都市圈也可以在某个或某几个领域中拥有相对完整的上下游产业链、供应链和价值链，也可以利用主导产业的带动效应，以伴生、寄生、衍生的方式形成协同的产业集群。以县城的区位和规模而言，其永远是这一垂直体系或集群体系上的一个环节，这也是强调培育专业功能县城的重要原因。至于地处非城市化重点地区以及承载农业生产和生态功能的县城，则更需要从一、二、三产业的大分类出发，找准专业化的定位和职能。例如，在农业现代化的过程中探索一、二、三产业融合发展而形成的新业态，在保护绿水青山中发掘生态产品价值等。

04 正确看待部分县城人口流失问题

与发达国家在工业化和城市化进程均接近尾声时出现的“收缩”现象不同，我国部分县城乃至中等城市出现人口流失，与我国进入生产力要素流动时代，百姓有能力、有条件通过自由流动追求美好生活，户籍制度不断放宽，以及市场主导下的经济格局发生变化等因素息息相关，呈现时段性、结构调整性特征。除个别因资源枯竭而产生的不可逆的人口收缩外，其他大部分常住人口减少的城市正处于转变发展期，旧产业萎缩、新产业正在生长，其在区域发展中的地位正在重构。所以，转型发展是对这类县城和城市更为恰当的定位。对这一现象和特点持乐观态度，主要基于以下三方面原因：

一是我国的消费能力尚处于培育增长时期，物质消费仍有空间，而与精神消费有关的文旅产业尚处于急速扩张阶段。这将催生出更多流动型人口、暂住型人口比重大大高于常住人口的小城市。

二是我国进入老龄化社会，伴随基本公共服务均衡化和特色适老服务专业化，以县城为代表的小城市有可能成为“银发经济”的主场。

三是我国广泛开展的基础设施建设不断缩短全国各地的交通距离，运输成本下降的空间巨大，这将催生基于“价格洼地”（同时也是某种价值高地）的新业态，不断满足日益增长的消费需求。

05  专业化、特色化是差异化发展的关键

越来越多的县域经济和县城建设开始追求“小而精、小而美”的发展路径。“精”更多与专业化有关，精、专且占有大市场的产业可以有效地支撑数万乃至数十万人口级别城市的充分就业。“船小好掉头”的小型化则具备更强的市场韧性，以小应变、以精求利是众多小县城发展的优势。而“美”则是基于对独特资源禀赋的深度发掘。现代农业之美、生态之美和历史文化之美都是“小而美”的基础；由距离和场所产生的美，更是当前乃至未来的消费大势，这对远离城市群、都市圈，地处农业生产区和生态保育区的县城意义尤为重要。一方面，其迥异于城市的田园风光和生态景观催生了旅游休闲产业的发展动能。另一方面，其独特的农产品和生态产品可以形成独有的专属市场优势。此外，保留其间的历史文化遗存往往是中华文明和差异化地域文明的“母体”，是中国人的精神家园和“乡愁”的寄托，加以利用也会产生巨大的精神消费市场。

总之，因地制宜地推动县域差异化发展是我们未来应长期秉持的发展理念。县城、县域的发展路径应倡导多元化，而非单一模式；发展路径应体现特色化，而非盲从于大城市；发展目标应突出综合性，而非以GDP论英雄。