原标题：多策并举促进我国城市群高质量发展

【摘要】高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，也是我国城市群建设的首要任务。结合成熟城市群的基本特征，从创新、协调、绿色、开放、共享五大维度出发，根据城市群高质量发展的相关测度指标，识别出当前我国城市群存在国际竞争力和影响力有待提升，发展不平衡、不充分等问题。针对这些问题，结合19个城市群在地理位置、资源禀赋、要素条件和发育程度等方面的差异性，未来应加大对城市群高质量发展的支持和顶层设计，合理布局和均衡发展各城市群，以中心城市与都市圈建设作为城市群高质量发展的抓手，优化城市群内部城市体系结构与布局，将新发展理念贯穿于城市群规划、建设和治理之中，切实增强城市群的科学规划、高效建设和精准治理。

【关键词】城市群 高质量发展 城市群测度

【中图分类号】F127 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.002

【作者简介】李国平，北京大学首都发展研究院院长，北京大学政府管理学院教授、博导。研究方向为经济地理学、城市与区域规划、首都区域研究。主要著作有《产业转移与中国区域空间结构优化》（合著）、《网络化大都市——杭州市域空间发展战略》（合著）等。

世界和中国城镇化（城市化）过程，都有一个显著特征，即大城市和城市群（城市密集区）不断增加这一经验事实。中国城镇化在空间形态上体现为大分散、小集中，中心城市与城市群是主要的空间载体，更紧凑的城市空间结构将成为城市内部空间的普遍形态。

城市群是国家经济社会发展的空间载体，也是最重要的舞台，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出建设19个城市群，这19个城市群面积占全国国土面积的31.08%，2020年常住人口和2019年国内生产总值（以下简称GDP）分别超过全国的80%和90%。^[1]党的二十大报告提出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”，可见城市群也是决定我国城市发展格局和实施新型城镇化战略的关键支撑。

党的十九大报告明确提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局。相关学者就我国经济社会高质量发展的经济学含义和理论进行了研究和探索^[2]，部分研究构建了高质量发展的指标体系^[3]，也有些学者从不同视角讨论了中国资源型城市的高质量发展，^[4]但总体来说，国内学术界对城市群高质量发展的讨论并不充分。城市群作为一个特殊的区域类型，其高质量发展和国家整体、独立省级或市级行政区以及城市的差别何在，如何科学认识城市群的高质量发展？衡量城市群高质量发展的维度和指标体系有什么不同？如何客观识别与判断现阶段我国城市群高质量发展的现状与问题，在此基础上如何促进城市群高质量发展？这些问题都需要讨论并予以回答。

城市群与城市群高质量发展及其衡量标准

城市群及成熟城市群的基本特征。目前，城市群的概念和内涵尚没有明确和统一的界定，但大多相关研究都认可城市群是指在一定连续地域范围内聚集的一定数量城市或城镇的群体（尽管也有不同的表述，例如城镇集群、集合城市、城市集合体等）。城市群往往以一个或几个大城市为核心，并依托交通和信息基础设施等网络，组成一个功能联系紧密、职能分工合理的有机整体。发展水平高的成熟城市群一定是区域内交通信息等基础设施网络发达，城市间经济社会联系密切，区域经济发展水平以及人口与经济密度较高的一体化发展地区。

成熟城市群中最典型的代表是世界级城市群。世界级城市群是世界经济和主要发达国家经济社会发展的重要引擎，也是彰显国家实力和全球影响力的主要依托。我国长三角城市群已经跻身六大世界级城市群之列，粤港澳大湾区城市群的地位不断上升，京津冀城市群也正在向以首都为核心的世界级城市群迈进。成渝城市群、长江中游城市群也将跻身世界级城市群行列作为其未来发展目标。世界级城市群已经成为我国位于前列的几大城市群的发展目标，因此，有必要厘清世界级城市群的主要特征。

世界级城市群一般具有如下特征。一是城市数量多且密集。至少要由一个以上的特大城市和若干大城市共同构成，同时也分布着数量众多的中小城市，而且这些城市之间在地理空间上距离较近，在空间形态上呈现出多中心、网络化格局。二是人口和经济规模巨大。人口及经济活动密集度均位居世界前列，且是所在国家或地区人口集聚和经济增长的中心区域。三是城市职能高级化、高端化、外向化，是金融、创新、高端服务业集聚中心以及总部聚集地；经济发达，为世界规模的经济中心并辐射带动周边甚至影响全球。四是交通基础设施网络发达。城市之间联系密切，是一个高度一体化的城市区域。五是城市群发展韧性高。无论是从地形、气候、海陆位置等自然地理角度还是从企业自生能力、产业组织、创新网络等经济社会条件来看，世界级城市群都具有其得天独厚的发展基础和较强的抵御自然灾害以及经济危机的能力。六是现代化治理能力强。一般拥有包容性文化、先进的治理理念、健全的治理体系和有效多样的治理手段^[5]。

受所在国家或地区的自然地理条件、国土规模、人口规模、经济规模以及经济发展水平的影响，一个国家或地区可能没有城市群，也可能有一个或多个城市群，城市群也会大小不一，因此，并不是所有的城市群都要以大规模的世界级城市群作为发展目标。但成熟的中小规模城市群也应该具备城市数量多，人口和经济密度高，交通等基础设施发达，经济发展水平、治理水平和一体化水平均较高等特征。

城市群高质量发展及其主要衡量指标。高质量发展是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展^[6]。城市群高质量发展显然也是体现创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的发展，同时也是不断接近成熟城市群标准或引领成熟城市群不断刷新标准的一系列经济、社会和空间发展的过程。

城市群高质量发展的衡量指标涉及多个维度或领域，目前尚未有公认的指标体系，这也将是城市群研究的一个重要方向。

衡量城市群高质量发展的第一步是观察城市群的成熟度，可用以下六个指标来测量城市群的发展水平。第一，密度指标，至少包括人口密度和经济密度；第二，发展水平指标，至少包括人均GDP；第三，活力指标，包括人口增长或经济增长指标；第四，城市间联系的基础设施指标，包括交通密度、通达度等指标；第五，流动性指标，一般包括城市间人流、物流、资金流、信息流等指标，但这些指标往往不易获取；第六，社会文化以及开放等方面的指标，包括测量城市群内部文化认同以及测度城市群内外分工合作的指标等。第二步是在确定城市群发展水平的基础上，从创新、协调、绿色、开放、共享这五个维度观察和测量城市群。例如，利用研发强度，即研发投入（R&D）占GDP的比例衡量城市群的创新水平；利用城市群内各城市人均GDP的差异来衡量城市间的协调发展水平，利用城乡居民人均可支配收入比来衡量城乡协调发展水平；利用单位GDP能耗来衡量绿色发展水平；利用贸易依存度来衡量开放水平；利用人均可支配收入差异、人均教育医疗设施占有率等来衡量共享发展水平等。

我国城市群高质量发展现状与问题分析

改革开放以来，我国的城镇化进程不断加快，城镇化水平快速提升，自1978年到2021年，我国城镇人口从1.7亿人上升至9.1亿人，城镇人口占总人口的比重也从17.9%上升为64.7%。^[7]我国城镇化是超大规模人口大国的城镇化，目前有685个各级各类城市，城区人口超过100万人的大城市共有105个，其中有7个城区人口超过1000万人的超大城市，14个城区人口500～1000万人的特大城市和14个城区人口300～500万人的I型大城市^[8]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出将规划的19个城市群分为三类，优化提升类、发展壮大类和培育发展类，这是基于19个城市群的发展现状和预期提出的，也是分类指导在规划中的体现。事实上，19个城市群已经成为承载全国人口和经济功能的主要空间载体，在支撑我国经济社会发展和落实新型城镇化战略中发挥了重要作用，并将继续发挥更加重要的作用。目前，19个城市群的发展水平不一，城市群内部差异极大，有些还是期望中或称之为规划中的城市群，人口和经济承载能力存在巨大差异，因此对发展过程中遇到的问题应分类指导、差异化应对^[9]。

我国城市群高质量发展现状及其特征。一是城市群已经成为我国人口和经济活动的主要空间载体和构成国土空间格局的主框架。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的19个城市群包含218个地级市，5个自治州和96个（区）县，面积约298.4万平方公里。^[10]2020年，19个城市群面积占全国国土面积的31.1%，承载了全国79.5%的人口，创造了全国88.2%的GDP^[11]。我国19个城市群中的辽中南城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、长三角城市群、粤闽浙沿海城市群、珠三角城市群、北部湾城市群位于我国T字形结构中的沿海轴带；长三角城市群（也属于沿海轴带）、长江中游城市群、成渝城市群、黔中城市群、滇中城市群是我国T字形结构中长江轴带的重要组成部分；山东半岛城市群（也属于沿海轴带）、中原城市群、关中平原城市群、山西中部城市群、呼包鄂榆城市群、兰州—西宁城市群、宁夏沿黄城市群和天山北坡城市群则是我国“丝绸之路”和黄河流域生态保护与高质量发展带的主要人口和经济集聚区。

二是我国城市群中既有世界级城市群也有正在积极培育中的城市群。我国城市群发展水平差异很大，长三角城市群是六大世界级城市群之一，珠三角城市群在人口密度、经济密度、基础设施、城市间联系等关键指标上都遥遥领先（见表1）。就城市群面积而言，面积超过20万平方公里的有7个，其中最大的城市群为长江中游城市群，面积为34.31万平方公里；面积低于10万平方公里的城市群有8个，其中最小的是宁夏沿黄城市群，面积仅为4.87万平方公里。就城市群基础设施完备程度而言，珠三角城市群、长三角城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群以及京津冀城市群等沿海城市群的水平较高，珠三角城市群2020年的道路密度（万米／平方公里）超过了1.127，而呼包鄂榆城市群该指标仅为0.062。就城市群的人口而言，人口过亿的城市群有6个，其中人口最多的为长三角城市群，为16521万人，最少的为天山北坡城市群，仅为524万人。就经济总量而言，最大的长三角城市群2020年GDP总量为20.54万亿元，最小的宁夏沿黄城市群为0.36万亿元，仅为长三角城市群的1.75%。反映城市群发育程度的密度指标同样存在很大差异，密度越高城市群发育越成熟。2020年人口密度高于每平方公里500人的城市群有京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、中原城市群、山东半岛城市群，其中珠三角城市群以1422.5人／平方公里遥遥领先于其它城市群，而呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群人口密度低于100人／平方公里。2020年经济密度（地均GDP）高于每平方公里1亿元的只有珠三角城市群，为1.63亿元／平方公里，位列第二的是长三角城市群，为0.96亿元／平方公里，山东半岛城市群和京津冀城市群分别位列第三和第四，分别为0.46亿元／平方公里和0.40亿元／平方公里，天山北坡城市群经济密度仅为0.05亿元／平方公里。

三是我国城市群人口和经济集聚能力强，绝大多数城市群人口和经济快速增长，显示出旺盛的发展活力。衡量城市群发展活力的主要指标是人口集聚度和经济产出。我国大多城市群都成为所在区域（省份）人口集聚和经济增长的中心区域，集中体现在具有较快的人口增速和经济增速。2010～2020年，我国19个城市群中除哈长城市群、辽中南城市群外都实现了人口增长，其中珠三角城市群增速最快，年均增速达到了3.06%，长三角城市群增速为1.22%，尽管增速不是太高，但由于人口基数大，这两个城市群在过去十年间均净增超过2000万人。在此期间，西部地区的城市群人口集聚态势明显，成渝城市群、滇中城市群、黔中城市群、北部湾城市群、天山北坡城市群和兰州—西宁城市群人口年增长率均超过1%，其中天山北坡城市群和兰州—西宁城市群年均增速超过2%。经济增速方面，2010～2020年，西南地区的城市群的表现尤为亮眼，成渝城市群、滇中城市群、黔中城市群的GDP年均增速均超过10%；东北地区的城市群则经济增长乏力，过去十年哈长城市群GDP年均增速为2.05%，而辽中南城市群仅为1.75%。

四是城市群高质量发展呈现出明显的差异化特征。伴随着我国经济进入高质量发展阶段，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念在我国城市群发展中得到充分体现。

就创新发展而言，京津冀、长三角、珠三角三大沿海城市群表现突出，2020年研发强度，即研发投入（R&D）占GDP的比例分别为3.98%、3.22%和3.72%，每万人专利授权量分别为22.40个、41.10个和60.81个，位居全国19个城市群中的前三位（见表2）。部分城市群创新发展关键指标还比较低，例如天山北坡城市群的研发强度只有0.38%，北部湾城市群和黔中城市群该指标也都低于1%。呼包鄂榆城市群的每万人专利授权量只有3.25个，北部湾城市群该指标也只有4.32个。

就协调发展而言，可以利用人均GDP基尼系数和城乡居民人均可支配收入比来刻画城市群的协调发展程度。城市群人均GDP基尼系数越低，城市群内部各城市的发展就越均衡，城乡居民人均可支配收入比越低，城乡差距越小。2020年，京津冀城市群、天山北坡城市群、兰州—西宁城市群、山东半岛城市群、粤闽浙沿海城市群、关中平原城市群、哈长城市群人均GDP基尼系数相对较高，城市群内各城市间发展水平还有较大差距。2020年，兰州—西宁城市群、黔中城市群、滇中城市群、山西中部城市群、天山北坡城市群、京津冀城市群、呼包鄂榆城市群的城乡居民人均可支配收入比较高，城乡差距较大。长三角城市群和北部湾城市群在协调发展方面表现较好，人均GDP基尼系数分别为0.166、0.140，城乡居民人均可支配收入比分别为2.08、2.04，但长三角城市群和北部湾城市群的经济发展水平差距很大，可以认为长三角城市群是高水平的协调，而北部湾城市群是低水平的协调。

就绿色发展而言，我国城市群发展践行习近平生态文明思想，加大节能减排力度、加强生态文明建设和环境保护，使得能源排放强度大幅度下降、生态文明建设取得显著成效、环境质量明显改善。以京津冀城市群为例，森林覆盖率从2005年的22.3%增加到2020年的27.3%，PM2.5浓度从2014年的每立方米67.85微克降低到2020年的每立方米36.87微克。^[12]

就开放发展而言，沿海城市群对外开放程度较高，表现相对较好，特别是作为改革开放排头兵的珠三角城市群一直走在前面，2020年珠三角城市群的对外贸易依存度（进出口总额占GDP的比重）达到0.756，长三角城市群和京津冀城市群也有良好的表现，2020年的贸易依存度分别为0.548和0.404，也大大领先于其他城市群。相比而言，除成渝城市群外的内陆城市群，贸易依存度都低于0.2，其中宁夏沿黄城市群和兰州—西宁城市群仅为0.034和0.036。

就共享发展而言，近年来随着脱贫攻坚战取得全面胜利，中国完成了消除绝对贫困的艰巨任务，农民可支配收入和低收入群体收入水平普遍实现提升，城市群内部各城市间的人均可支配收入差距缩小，主要表现为人均可支配收入基尼系数普遍低于人均GDP基尼系数。其中，人均可支配收入基尼系数最高的是京津冀城市群，为0.162，位于第二的是兰州—西宁城市群，为0.158，其他城市群均低于0.15，可见绝大部分城市群在共享发展方面均有良好的表现。

我国城市群高质量发展存在的突出问题。判断城市群高质量发展中存在的问题应从目标导向和问题导向两个方面入手，目标导向方面，要看到城市群在实现其定位和发展目标方面的差距和不足。问题导向方面，要看城市群发展是否充分、平衡以及可持续等。就目标导向而言，党的十九届四中全会提出：“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。”^[13]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“推进城市群一体化发展，以促进城市群发展为抓手，加快形成‘两横三纵’城镇化战略格局。”党的二十大报告中提出要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。因此，判断城市群的发展程度如何，要衡量其人口和经济综合承载能力，要看其在参与中国式现代化建设和构建新发展格局及“两横三纵”城镇化战略格局中的作用，也要看其是否促进了大中小城市协调发展格局的形成。就问题导向而言，发展不充分、不平衡和不可持续的问题仍然存在，主要体现在城市群总体发展水平不高、一半以上的城市群尚处在发育过程中，部分城市群人口密度和经济密度过低，城市群内部城市间和城乡之间发展不平衡问题比较突出。部分城市群在体现高质量发展的创新、协调、绿色、开放、共享指标方面表现欠佳，尤其在创新和开放方面的问题更为突出，具体问题主要有以下几个方面。

第一，我国城市群的国际竞争力和影响力有待提升，在支撑构建新发展格局和“两横三纵”城镇化战略格局以及促进协调发展方面的作用仍然不足。尽管我国的长三角城市群被称为世界六大城市群之一，以珠三角城市群为主体的粤港澳大湾区与东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区并列为世界四大湾区，但这两者在城市群发展水平方面还存在一定的不足，国际竞争力和影响力还不高，特别是全球资源配置能力还很不足，还没有成为国际金融、国际商务和国际科技服务的中心。城市群在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥的作用还不够，大部分城市群对外开放程度和水平不高，创新能力不足，大规模高水平自主可控的大型产业集群较少。城市群在我国“两横三纵”城镇化战略格局中起到重要的支撑作用，但由于当前各城市群发展水平差距很大，东北地区以及西北地区的城市群发展水平不高，对“两横三纵”城镇化战略格局的支撑能力明显不足，也没能很好地起到促进区域协调发展的作用。由于我国城市群内部各城市间的发展水平差距还比较大，城镇体系结构不尽合理，一体化程度不高，因此，城市群内中心城市极化现象还普遍存在，而中小城市发展则过于薄弱。

第二，城市群总体发育水平不高，除个别城市群外，均处于人口密度不高、人均经济产出水平较低的发展不充分状态。2020年，在19个城市群中，人口密度超过1000人／平方公里的只有珠三角城市群，而黔中城市群、关中平原城市群、北部湾城市群等14个城市群，人口密度不足500人／平方公里，其中山西中部城市群、滇中城市群、哈长城市群等9个城市群的人口密度不足300人／平方公里，而呼包鄂榆城市群和天山北坡城市群更是不足100人／平方公里。就人均GDP而言，长三角城市群和珠三角城市群分别为12.43万元和11.45万元，而兰州—西宁城市群和北部湾城市群分别仅为4.78万元和4.85万元，仅为全国平均水平的2／3。地均GDP差距更大，最高的珠三角城市群达到1.63亿元／平方公里，而天山北坡城市群、哈长城市群、宁夏沿黄城市、呼包鄂榆城市群、兰州—西宁城市群均低于0.1亿元／平方公里。如果以人口密度、人均GDP和经济密度指标来衡量，可以认为部分城市群还只是规划中的城市群，距离成熟的城市群差距还很大。

第三，部分城市群发展活力不足的问题突出。19个城市群中的大部分还处于培育之中，部分城市群人口减少、经济地位下降较快。东部和中部地区城市群人口增长较快，西部地区城市群人口增长较慢，东北地区城市群则人口不断减少。2010～2020年，19个城市群的常住人口数量从10.56亿增长到11.48亿。^[14]其中，位于东部地区的珠江三角洲城市群和长江三角洲城市群人口增量均高达2000万以上；而东北地区的辽中南城市群和哈长城市群的人口数量却持续减少，十年间分别减少6.95万和599.29万。经济增长速度的差异也很大，东北地区的哈长城市群和辽中南城市群占19个城市群的经济份额由2010年的4.18%和4.46%，降低到2020年的2.29%和2.36%^[15]。

第四，城市群内部各城市间和城乡之间发展不平衡问题突出。城市群内部各城市间无论是在人口密度还是经济密度方面都有很大差距。发展水平较高的长江三角洲城市群，也仍存在城市群内不同城市人口密度差距过大、经济发展不均衡的问题。2020年，长三角城市群内上海、南京、无锡、苏州的人口密度均超过1000人／平方公里，2020年人均GDP均超过15万元，但池州、宣城同期的人口密度分别仅为159.9人／平方公里和203.09人／平方公里，人均GDP也不到7万元。发展水平较高的京津冀城市群，同样存在城市群内部各城市间发展差距较大的问题。2020年，北京市的人口密度为1333.9人／平方公里，但承德市的人口密度仅为84.9人／平方公里，北京市人均GDP为16.49万元，但邢台市的人均GDP仅为3.10万元。发展水平更低的城市群，其城市群群内各城市间的差距也较大，例如兰州—西宁城市群，兰州市2020年的人口密度为331.4人／平方公里，人均GDP为6.60万元，分别为同期白银市人口密度和人均GDP的4.41倍和2.00倍。^[16]

城市群内城乡之间发展不平衡问题也依然存在，19个城市群的城乡居民人均可支配收入比都大于2.0，即城镇居民收入是农村居民收入的2倍以上，其中兰州—西宁城市群和关中平原城市群城乡居民人均可支配收入比更是超过了3.0。

第五，绝大部分城市群内中心城市对于群内其他城市的辐射带动作用较为不足，中心城市虹吸效应大都大于辐射溢出效应。从城市群发展的阶段性规律上来看，我国大部分城市群都还处于中心城市集聚阶段，只有长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群三大沿海城市群的部分中心城市，如上海、北京、广州、深圳等超大城市，为解决过度集聚所带来的“大城市病”，在政策上开始鼓励城市功能向外疏解和转移，北京明确地提出了“减量发展”，并致力于加强对周边城市的辐射带动和溢出，随着相关政策的逐渐落地，已经显现出一定成效。但大多数城市群尤其是中西部城市群的中心城市，表现出明显的各种生产要素加速向中心城市集聚的“虹吸效应”。一方面，中心城市成为城市群的增长核心，另一方面，削弱了周边城市的发展能力，强化了“中心—边缘”结构，进一步加剧了城市群内城市之间发展的不平衡，也为功能过度集中所带来的“大城市病”埋下了伏笔。

第六，部分城市群高质量发展特别是创新发展和开放发展方面表现欠佳。创新是驱动发展的第一动力，也是驱动城市群发展的第一动力，然而，部分位于中西部和东北地区的城市群，创新投入和创新产出较为不足。天山北坡城市群、北部湾城市群和黔中城市群的研发强度，即研发投入（R&D）占GDP的比例低于1%。有两个城市群在1.0～1.5%之间，分别为滇中城市群和呼包鄂榆城市群，还有六个城市群在1.5～2.0%之间，分别为山西中部城市群、哈长城市群、中原城市群、粤闽浙沿海城市群、宁夏沿黄城市群和兰州—西宁城市群。每万人专利授权量不足10个的城市群有9个，包括中原城市群、黔中城市群、哈长城市群、宁夏沿黄城市群、山西中部城市群、北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群和兰州—西宁城市群。大部分城市群内的创新资源主要集中在一两个中心城市，而这些中心城市的创新成果溢出不多，城市群内创新链和产业链衔接不够，影响了城市群整体的创新发展。反映开放发展的贸易依存度指标显示，所有沿海城市群开放发展水平较高，在非沿海城市群中排名最靠前的成渝城市群贸易依存度为0.213，但也不到珠三角城市群的三成。

因地制宜、多策并举提升我国城市群发展质量的建议

推动我国城市群高质量发展，一方面需要从国家战略全局高度出发，将城市群发展放在加快推进中国式现代化建设、落实国家新型城镇化战略、构建新发展格局、确保国家产业链供应链安全、优化全国生产力布局的高度来统筹谋划；另一方面需要解决城市群发展中存在的突出问题。我国城市群发展水平高低不一，其资源禀赋、要素条件和经济社会发展基础不同，分别处于不同地区和不同发展阶段，考虑到其差异性，需要找准各个城市群的发展定位，并针对具体问题，因地制宜、分类施策、多策并举，推动实现城市群高质量发展水平的提升。

站在国家战略高度，加大对城市群高质量发展的支持和顶层设计。城市群将在推进中国式现代化建设中发挥重要作用。超过14亿人的国家现代化需要有相适应的空间支撑，根据城镇化发展的一般规律，中国到2035年城镇化水平将达到75%左右，到2050年将超过80%，未来我国城镇空间将承接合计11亿人口，将比目前增加2亿人口，城市群将是承载这些人口的主要空间。城市群也是经济活动的核心舞台，是构建新发展格局、全面建设社会主义现代化强国的重要支撑。与此同时，城市群也是参与经济全球化、推进“一带一路”建设和推动共建人类命运共同体的前沿基地和载体。为此，国家在区域发展战略格局中应将城市群建设作为重中之重，鼓励和支持城市群高质量发展。在国家层面上，需要针对不同规模和水平的城市群制定差异化的顶层设计方案，避免各城市群不切实际的追求“高大上”和不可能实现的发展目标。

合理布局和均衡发展城市群，助力构建“两横三纵”城镇化战略格局和促进区域协调发展。党的二十大报告提出：“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”城市群的发展和布局决定了新型城镇化战略的基本格局，同时也在很大程度上影响着区域协调发展。当前，我国区域协调发展中最突出的问题是北方地区和东北地区经济份额快速下降，经济发展动能不足，这也是北方地区和东北地区城市群发展水平较低的直接表现。加大对我国北方城市群尤其是西北地区和东北地区城市群的支持力度，特别是支持东北地区和西北地区城市群中心城市的建设尤为重要。考虑到国家中心城市在城市群发展中的核心和组织作用，应尽早明确沈阳和乌鲁木齐为国家中心城市并给予特殊政策支持，以此重振辽中南城市群和促进天山北坡城市群的发展，推动我国城市群发展布局更加合理和均衡。

遵循城市群发展的客观规律，以中心城市与都市圈建设为抓手推进城市群高质量发展。城市群是城市空间发展的必然结果，因此必须遵循城市群发生、发展、演化的一般规律。城市群在形成发展过程中，往往是先集聚，当集聚到一定程度后，才有可能出现分散，即为“先集聚再分散”的过程。目前，我国大多数城市群都还处在集聚阶段，向心集聚力量还很强，中心城市和都市圈在城市群发展中仍处于核心地位，因此，城市群高质量发展应该以中心城市和都市圈发展作为重要抓手来推进。提高中心城市规模仍然是现阶段大多数城市群应该选择的首要目标，尤其是对于大多培育发展中的城市群而言更是如此。我国大多数城市群地域面积较大，有一半超过20万平方公里，应加快中心城市建设，提升中心城市的等级规模，不断完善中心城市功能，增强中心城市的竞争力。与此同时，要积极推进以中心城市为核心的都市圈建设，通过中心城市和都市圈的发展来促进城市群高质量发展。

优化城市群内部城市体系结构与布局，加快推进成熟城市群的高质量一体化发展。城市群内部城市体系是否健全，中心城市和中心城市之间、中心城市和各级节点城市之间，以及城乡之间是否协调和联系是否紧密，要素流动是否畅通，基础设施、生态环境、公共服务一体化程度以及产业发展协同性等，都是衡量城市群发展水平和高质量发展程度的重要指标。因此，需要在城市群内部形成大中小城市结构合理和相对均衡的布局。加强城市群城市之间、城乡之间基础设施互联互通，特别是对于比较发达或成熟城市群而言，政策目标应从集聚导向转向均衡导向，促进城市群一体化发展。对于拥有超大城市的城市群而言，发挥好超大城市的辐射带动作用尤为重要，同时要建立起多中心网络化的空间发展模式，避免由于城市规模过大、空间布局过于集中所导致的“大城市病”问题。

将高质量发展贯穿于城市群规划、建设和治理之中，切实增强城市群的科学规划、高效建设和精准治理。要切实将新发展理念贯穿于城市群规划、建设和治理的各个环节之中。我国目前大部分城市群都处于培育发展中，已经编制完成了规划，也都设定了较高的目标。但是，脱离实际的高目标并不可取也并不科学，需要根据城市群发展的一般规律编制规划或修订规划。城市群基础设施建设可以适当超前，但也应和城市群经济社会发展需求相适应，特别是要注重城市群建设的质量和效率。加强城市群创新能力建设、培育创新动能、增强城市群内外协调性、提高绿色发展水平、扩大开放程度和提升共享与均衡水平将是城市群建设和发展的重要工作内容和努力方向。大多数城市群具有跨行政区的特点，如京津冀城市群、长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群等，城市群治理涉及多个地方利益主体，因此推进城市群多元治理体系建设和治理能力现代化建设也将是城市群高质量发展的一个重要议题。

（本文系国家社会科学基金重大项目“优化资源配置提高中心城市和城市群综合承载能力研究”的阶段性成果，项目编号：20ZDA040）

注释

[1][9]李国平、崔丹：《我国城市群人口和经济承载力及其提升策略》，《改革》，2022年第7期。

[2]金碚：《关于“高质量发展”的经济学研究》，《中国工业经济》，2018年第4期。

[3]张涛：《高质量发展的理论阐释及测度方法研究》，《数量经济技术经济研究》，2020年第5期。

[4]崔丹、卜晓燕、徐祯、李国平、吴殿廷：《中国资源型城市高质量发展综合评估及影响机理》，《地理学报》，2021年第10期。

[5]李国平、宋昌耀：《建设京津冀世界级城市群视野下的雄安新区发展方向》，《河北学刊》，2021年第6期。

[6]《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，2021年11月16日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm。

[7]相关数据参见《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，2022年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html；《庆祝新中国成立六十周年系列报告之十：城市社会经济发展日新月异》，2009年9月17日，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/qzxzgcl60zn/200909/t20090917_68642.html。

[8][10][11][14][15][16]相关数据参见国家统计局城市社会经济调查司：《中国城市统计年鉴2021》，北京：中国统计出版社，2022年。

[12]相关数据参见国家统计局：《中国统计年鉴2006》，北京：中国统计出版社，2007年；国家统计局：《中国统计年鉴2021》，北京：中国统计出版社，2022年；圣路易斯华盛顿大学大气成分分析组（ACAG, Atmospheric Composition Analysis Group），https://sites.wustl.edu/acag/datasets/surface-pm2-5/#V5.GL.02。

[13]《（受权发布）中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。